CORTE COSTITUZIONALE – sentenza 10 dicembre 2019 n. 264
Va dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 7, comma 1, lettera b), della legge della Regione Calabria 2 ottobre 2018, n. 37 (Modifiche alla legge regionale 31 dicembre 2015, n. 37), limitatamente alla parte in cui introduce il comma 3-ter, lettera b), dell’art. 6 della legge della Regione Calabria 31 dicembre 2015, n. 37 (Procedure per l’esecuzione di interventi di carattere strutturale e per la pianificazione territoriale in prospettiva sismica); va altresì dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 2, comma 1, lettera c), della legge della Regione Calabria 28 dicembre 2018, n. 53 (Interventi sulle leggi regionali 24/2013, 37/2015, 21/2016, 11/2017, 1/2018, 3/2018, 5/2018, 12/2018, 15/2018, 28/2018 e 31/2018).
TESTO RILEVANTE DELLA DECISIONE
4.– I due ricorsi sollevano un’identica questione, sicché i relativi giudizi vanno riuniti per essere decisi con un’unica sentenza.
5.– In via preliminare, va anzitutto rilevata l’infondatezza delle eccezioni di inammissibilità sollevate dalla Regione Calabria in relazione ad entrambi i ricorsi.
Nel primo giudizio, la Regione ha infatti eccepito l’inammissibilità della questione per «non corrispondenza dei motivi, come formulati, con la relazione dipartimentale sottesa alla delibera del Consiglio dei ministri»; nel secondo, invece, per «erronea indicazione della disposizione normativa censurata» nelle conclusioni del ricorso.
5.1.– Quanto alla prima eccezione, va osservato che la relazione del Dipartimento per gli affari regionali e le autonomie, cui la delibera di impugnazione del Consiglio dei ministri fa rinvio, contiene un’analitica indicazione dei profili di contrasto fra la norma censurata e le leggi statali invocati dal Governo quali parametri interposti, in termini del tutto corrispondenti al contenuto del ricorso.
5.2.– Quanto alla seconda eccezione, poi, l’indicazione, nelle conclusioni del ricorso, della disposizione impugnata nel primo ricorso – l’art. 7, comma 1, lettera b) della legge reg. Calabria n. 37 del 2018 – anziché di quella oggetto del nuovo dubbio di costituzionalità – l’art. 2, comma 1, lettera c) della legge reg. Calabria n. 53 del 2018 – è riconducibile ad un errore materiale e non incide sul thema decidendum, per la cui individuazione occorre far riferimento alla motivazione dell’atto di promovimento (ex plurimis, sentenza n. 97 del 2019), in effetti interamente calibrata sul secondo intervento normativo della Regione Calabria.
6.– Ciò posto, le questioni sono fondate nei termini che verranno precisati.
6.1.– Secondo la consolidata giurisprudenza di questa Corte (da ultimo, sentenza n. 246 del 2019; si vedano anche le sentenze n. 60 del 2017, n. 167 del 2014 e n. 300 del 2013), la disciplina degli interventi edilizi in zona sismica è riconducibile all’ambito materiale del «governo del territorio», nonché a quello relativo alla «protezione civile» per i profili concernenti la tutela dell’incolumità pubblica.
In entrambe le materie, di potestà legislativa concorrente, spetta allo Stato fissare i principi fondamentali.
6.2.– A tale riguardo, la Corte ha ritenuto che assumano la valenza di principio fondamentale nelle cennate materie le disposizioni contenute nel t.u. edilizia che prevedono determinati adempimenti procedurali, ove questi ultimi rispondano ad esigenze unitarie, particolarmente pregnanti di fronte al rischio sismico (ex multis, sentenze n. 232 e n. 60 del 2017, n. 282 del 2016 e n. 300 del 2013).
Fra tali disposizioni, assume primario rilievo il disposto dei parametri evidenziati dal Presidente del Consiglio dei ministri, ed in particolare dell’art. 93, comma 1, del t.u. edilizia – in forza del quale «nelle zone sismiche chiunque intenda procedere a costruzioni, riparazioni e sopraelevazioni, è tenuto a darne preavviso scritto allo sportello unico, che provvede a trasmetterne copia al competente ufficio tecnico della regione, indicando il proprio domicilio, il nome e la residenza del progettista, del direttore dei lavori e dell’appaltatore» – e dell’art. 94, comma 1, t.u. edilizia, a mente del quale nelle località sismiche, ad eccezione di quelle a bassa sismicità, «non si possono iniziare lavori senza preventiva autorizzazione scritta del competente ufficio tecnico della regione».
Tali previsioni costituiscono espressione evidente, alla pari degli altri parametri interposti indicati dal ricorrente, dell’intento unificatore che informa la legislazione statale, in tal senso orientata alla tutela dell’incolumità pubblica, che «non tollera alcuna differenziazione collegata ad ambiti territoriali» (sentenze n. 232 del 2017 e n. 272 del 2016).
Pertanto le norme impugnate si pongono in contrasto con i richiamati principi fondamentali laddove sottraggono all’autorizzazione preventiva alcune parti progettuali degli interventi edilizi.
6.3.– Del resto, questa Corte ha già avuto modo di dichiarare costituzionalmente illegittime analoghe disposizioni emanate da altre Regioni, caratterizzate dal sottrarre ad ogni forma di vigilanza preventiva alcuni interventi edilizi realizzati in zone sismiche, non tipizzati dalla legislazione statale di riferimento (così le già citate sentenze n. 232 e n. 60 del 2017, nonché la sentenza n. 272 del 2016).
In tali occasioni, la Corte ha ritenuto irrilevante il fatto che, come nella presente fattispecie, la norma regionale avesse esentato dalla previa autorizzazione sismica le sole opere “minori”; e tanto sia perché tutti gli interventi sul patrimonio edilizio esistente «sono ricompresi nell’ampio e trasversale concetto di opera edilizia rilevante per la pubblica incolumità utilizzato dalla normativa statale (artt. 83 e 94 del t.u. edilizia) con riguardo alle zone dichiarate sismiche, e ricadono quindi nell’ambito di applicazione dello stesso art. 94», sia perché l’autorizzazione preventiva costituisce «uno strumento tecnico idoneo ad assicurare un livello di protezione dell’incolumità pubblica indubbiamente più forte e capillare» e perciò «riveste una posizione “fondante” del settore dell’ordinamento al quale pertiene, attesa la rilevanza del bene protetto» (sentenza n. 232 del 2017).
6.4.– Né, infine, assume alcun rilievo ai fini del ravvisato contrasto il contenuto del decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti del 17 gennaio 2018 (Aggiornamento delle «Norme tecniche per le costruzioni»; d’ora in avanti: NTC 2018), cui il legislatore calabrese ha ricondotto la propria scelta di sottrarre alcuni interventi dalle verifiche preventive di conformità sismica.
In tal senso – e premesso che, per vero, la Regione Calabria non ha neppure indicato le previsioni che supporterebbero tale assunto – va osservato che le NTC 2018, al paragrafo 7.2, contengono una distinta previsione della «progettazione dei sistemi strutturali» (paragrafo 7.2.2) e della «progettazione di elementi costruttivi non strutturali» (paragrafo 7.2.3), definendo questi ultimi come elementi «con rigidezza, resistenza e massa tali da influenzare in maniera significativa la risposta strutturale» ovvero «che, pur non influenzando la risposta strutturale, sono ugualmente significativi ai fini della sicurezza e/o dell’incolumità delle persone».
Le NTC 2018, pertanto, mantengono quale elemento distintivo fra le categorie di interventi edilizi quello dell’idoneità degli stessi ad arrecare pericolo per l’incolumità delle persone, ovvero un criterio affatto diverso da quello preso in considerazione dal legislatore regionale.
Infatti le stesse norme, al paragrafo 7.3.6, specificano che «la capacità degli elementi non strutturali, compresi gli eventuali elementi strutturali che li sostengono e collegano, tra loro e alla struttura principale, deve essere maggiore della domanda sismica corrispondente a ciascuno degli stati limite da considerare» e che «le verifiche degli elementi non strutturali si effettuano in termini di funzionamento e stabilità», in termini che non delineano alcuna attenuazione delle necessarie cautele in ambito sismico.
7.– Le superiori considerazioni non mutano anche alla luce delle modifiche intervenute, successivamente alla proposizione dei ricorsi, sulla disciplina statale degli interventi edilizi in zone sismiche, per effetto dell’entrata in vigore del decreto-legge 18 aprile 2019, n. 32 (Disposizioni urgenti per il rilancio del settore dei contratti pubblici, per l’accelerazione degli interventi infrastrutturali, di rigenerazione urbana e di ricostruzione a seguito di eventi sismici), convertito con modificazioni nella legge 14 giugno 2019, n. 55.
7.1.– Tale decreto, coerentemente con le finalità di semplificazione dei procedimenti amministrativi in ambito edilizio, che ne connotano il complessivo contenuto, ha, fra l’altro, introdotto l’art. 94-bis del t.u. edilizia, rubricato «Disciplina degli interventi strutturali in zone sismiche».
Detta norma distingue fra diverse categorie di interventi edilizi, sulla base del fatto che gli stessi siano «rilevanti», «di minore rilevanza» o «privi di rilevanza» nei riguardi della pubblica incolumità; a tale distinzione la norma fa poi corrispondere una diversa disciplina del relativo procedimento autorizzatorio, che, in particolare, esenta dall’autorizzazione preventiva gli interventi «di minore rilevanza» o «privi di rilevanza».
7.2.– Per l’individuazione specifica delle diverse tipologie di intervento, la norma statale rimanda alla definizione di linee-guida con apposito decreto del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, specificando che, nelle more, le Regioni potranno «confermare le disposizioni vigenti», salva la necessità di adottare, una volta emanate le linee-guida, «specifiche elencazioni di adeguamento».
Allo stato, le linee-guida non sono ancora state definite; peraltro, coerentemente con la previsione della legge statale, l’art. 2 della legge della Regione Calabria 16 ottobre 2019, n. 37, recante «Modifiche e integrazioni alla legge regionale 31 dicembre 2015, n. 37 (Procedure per l’esecuzione di interventi di carattere strutturale e per la pianificazione territoriale in prospettiva sismica)», ha «demandato al dipartimento regionale competente il compito di predisporre le specifiche elencazioni» degli interventi edilizi riconducibili alle diverse categorie di interventi, disponendo altresì per il successivo adeguamento delle stesse a quelle definite con decreto ministeriale.
7.3.– Ad avviso della Regione, siffatto mutamento del quadro normativo statale di riferimento determinerebbe il sostanziale venir meno del contrasto denunciato dal ricorrente; i principi fondamentali, riservati alla legislazione dello Stato, sarebbero infatti oggi allineati alle disposizioni impugnate, risultando anch’essi orientati alla semplificazione dell’azione amministrativa nell’ambito dell’edilizia in zone sismiche per gli interventi di minore impatto.
Osserva invece la Corte – così come ribadito dal Presidente del Consiglio dei ministri – che, a prescindere da ogni considerazione sul possibile rilievo di mutamenti sopravvenuti del parametro interposto, la modifica della legge statale mantiene invariati i profili di disallineamento già rappresentati rispetto alle leggi regionali impugnate.
7.4.– Va infatti rilevato che non vi è alcuna coincidenza fra il criterio di differenziazione degli interventi adottato dal legislatore statale, che si fonda sull’idoneità degli stessi ad arrecare nocumento all’incolumità pubblica, e quello adottato dal legislatore regionale, basato sull’incidenza del progetto sugli elementi strutturali della costruzione.
Del resto, che si tratti di discipline non sovrapponibili è reso evidente dalla stessa rubrica dell’art. 94-bis del t.u. edilizia, ove si evidenzia che esso è riferito ai soli interventi strutturali; le disposizioni impugnate, invece, intendono sottrarre alle verifiche preventive in ambito sismico gli interventi non strutturali (ovvero, fra gli altri, e come prima rilevato, quelli relativi agli impianti che non presentano interazioni con la struttura degli edifici) e perciò una categoria di interventi estranea in radice al campo di applicazione della novella legislativa.
7.5.– Dev’essere, pertanto, dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 7, comma 1, lettera b), della legge reg. Calabria n. 37 del 2018 – limitatamente alla parte in cui introduce il comma 3-ter, lettera b), dell’art. 6 della legge reg. Calabria n. 37 del 2015, – e dell’art. 2, comma 1, lettera c), della legge reg. Calabria n. 53 del 2018
