<p style="font-weight: 400; text-align: justify;"></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><strong>Corte di Cassazione, Sez. Unite Civili, ordinanza 13 marzo 2020 n. 7220</strong></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>1.- Conformemente alle conclusioni del Sostituto Procuratore Generale presso questa Corte, deve essere dichiarato il <strong>difetto assoluto di giurisdizione</strong>. La questione è stata già esaminata da queste Sezioni Unite, le quali, nelle ordinanze del 8/7/2019, n. 18265 e 18266 e, da ultimo, del 21/1/2020, n. 1720, - alle cui motivazioni si rinvia in quanto integralmente condivise, anche ai sensi dell'art. 118 disp. att. cod.proc.civ. -, hanno espresso il seguente principio di diritto: «Le controversie relative alle condizioni di attribuzione e alla misura degli <strong>assegni vitalizi per gli ex parlamentari</strong> - istituto riconducibile alla normativa di "diritto singolare" che si riferisce al Parlamento e ai suoi membri a presidio della peculiare posizione di autonomia riconosciuta dagli artt. 64, comma 1, 66 e 68 Cost. - spettano alla cognizione degli <strong>organi di autodichia</strong>, i quali, pur essendo "interni" all'organo costituzionale di appartenenza ed estranei all'organizzazione della giurisdizione (sicché non rientrano nel novero dei giudici speciali di cui all'art. 102 Cost. e i loro provvedimenti non sono soggetti al sindacato di legittimità previsto dall'art. 111, comma 7, Cost.), tuttavia svolgono <strong>un'attività obiettivamente giurisdizionale</strong>, che (...) li <strong>legittima a sollevare questioni di legittimità costituzionale</strong> delle norme di legge cui le fonti di autonomia effettuino rinvio».</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>2.- Al principio di diritto su enunciato questa Corte è pervenuta prendendo le mosse dalle sentenze della Corte costituzionale n. 120 del 2014 e n. 262 del 2017, più volte richiamate dalle parti.</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>2.1- In particolare, nella sentenza n. 262 del 2017, il Giudice delle leggi ha delineato il <strong>concetto di autodichia</strong>, quale manifestazione tradizionale della sfera di autonomia riconosciuta agli organi costituzionali, e ne ha tracciato gli elementi caratterizzanti.</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>2.2.- Ha così precisato che: a) i collegi dell'autodichia, benché siano "interni" all'organo costituzionale di appartenenza e quindi <strong>estranei all'organizzazione della giurisdizione</strong>, sono tuttavia tenuti al rispetto della <strong>«grande regola» del diritto al giudice e alla tutela giurisdizionale effettiva dei diritti</strong>, essendo questa una scelta che appartiene ai grandi principi di civiltà del tempo presente, che non può conoscere eccezioni (Corte cost., sentenza n. 238 del 2014); b) i suddetti collegi, in seguito alle ultime modifiche, sono costituiti secondo regole volte a garantire la loro <strong>indipendenza e imparzialità</strong> e sono quindi chiamati a svolgere <strong>funzioni obiettivamente giurisdizionali</strong> per la decisione delle controversie loro attribuite come impongono, in relazione alla funzione del giudicare, i principi costituzionali ricavabili dagli artt. 3, 24, 101 e 111 Cost. e come ha richiesto la Corte europea dei diritti dell'uomo, in particolare nella sentenza 28 aprile 2009, Savino e altri contro Italia; c) presso la Camera dei Deputati e presso il Senato della Repubblica le controversie in argomento si svolgono, in primo e in secondo grado, secondo <strong>moduli procedimentali di natura sostanzialmente giurisdizionale</strong>, idonei a garantire il diritto di difesa e un effettivo contraddittorio; d) è da escludere, quindi, che tali collegi siano stati configurati quali giudici speciali ex art. 102 Cost., sicché avverso le loro decisioni <strong>non è neppure ipotizzabile il ricorso ex art. 111, settimo comma, Cost.</strong>, essendo la sottrazione delle decisioni stesse al controllo della giurisdizione comune, in definitiva, un riflesso dell'autonomia degli organi costituzionali in cui sono inseriti; e) il carattere oggettivamente giurisdizionale dell'attività degli organi di autodichia, posti in posizione d'indipendenza, li rende <strong>giudici</strong> ai fini della loro <strong>legittimazione a sollevare questioni di legittimità costituzionale</strong> delle norme di legge cui le fonti di autonomia effettuino rinvio (sentenza n. 213 del 2017; in precedenza, per la qualificazione di situazioni analoghe, sentenze n. 376 del 2001 e n. 12 del 1971) (così, per tutte: Cass. Sez. Un., 4/5/2018, n. 10775).</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>2.3.- In questa prospettiva, l'attribuzione della decisione sulla presente controversia agli organi di autodichia del Parlamento deve considerarsi <strong>pacifica</strong> (Corte Cost. n. n. 262/2017 cit.).</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>3.- Al riguardo, occorre precisare che gli assegni vitalizi dovuti, in dipendenza della cessazione dalla carica, a favore dei parlamentari si collegano <strong>all'indennità di carica goduta</strong> in relazione all'esercizio di un mandato pubblico (v. pure parere del Consiglio di Stato del 3/8/2018, n. 2016, reso sulla presente riforma).</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>3.1.- Essi, invero, hanno sempre assunto nella disciplina costituzionale e ordinaria connotazioni distinte, quanto a presupposti e finalità, da quelle proprie della <strong>retribuzione connessa al rapporto di pubblico impiego</strong> (Corte cost., sentenza n. 289 del 1994 e, nello stesso senso: Cass. 1/10/2010, n. 20538; Cass. 20/6/2012, n. 10177; Cass. 10/2/2017, n. 3589).</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>3.2.- La loro attribuzione ai membri del Parlamento, a norma dell'art.69 Cost., è finalizzata a garantire il <strong>libero svolgimento del mandato</strong>: in particolare, si è sottolineato che, così come l'assenza di emolumento disincentiverebbe l'accesso al mandato parlamentare o il suo pieno e libero svolgimento, rispetto all'esercizio di <strong>altra attività lavorativa remunerativa</strong>, allo stesso modo, l'assenza di un riconoscimento economico per il periodo successivo alla cessazione del mandato parlamentare varrebbe quale <strong>disincentivo</strong>, rispetto al <strong>trattamento previdenziale ottenibile per un'attività lavorativa</strong> che fosse stata intrapresa per il medesimo lasso temporale.</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>3.3.- Si è così affermato che il c.d. vitalizio rappresenta <strong>la proiezione economica dell'indennità parlamentare</strong> per la parentesi di vita successiva allo svolgimento del mandato, nel senso che la sua corresponsione è sorretta dalla <strong>medesima ratio di sterilizzazione</strong> degli impedimenti economici all'accesso alla cariche di rappresentanza democratica del Paese e di garanzia dell'attribuzione ai parlamentari, rappresentanti del popolo sovrano, di un <strong>trattamento economico adeguato</strong> ad assicurarne <strong>l'indipendenza</strong> (così sempre Cass. Sez.Un. n. 18266/2019, cit.).</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>3.4.- Questa assimilazione non è esclusa dal rilievo che la disciplina dei due istituti è rinvenibile in fonti differenti, - visto che solo per <strong>l'indennità</strong> è prevista la <strong>riserva di legge</strong> -, essendo indubbio che entrambi gli istituti rientrano nell'ambito della normativa «da qualificare come di <strong>diritto singolare</strong>» che si riferisce al Parlamento nazionale o ai suoi membri, a presidio della <strong>posizione costituzionale</strong> del tutto peculiare loro riconosciuta dagli artt. 64, comma 1°, 66 e 68 Cost. (Corte cost., sentenze n. 66 del 1964 e n. 24 del 1968 nonché sentenza n. 379 del 1996).</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>3.5.- Quanto alla possibilità che la disciplina degli assegni vitalizi sia dettata da un <strong>regolamento della Camera</strong>, essa deve ritenersi consentita in assenza di una preclusiva riserva, sia pur relativa, di legge, di fatto scolpita con esclusivo riferimento alla <strong>sola "indennità" parlamentare</strong> (art. 69 Cost.): come si legge nel citato parere del Consiglio di Stato, che ha tratto argomenti anche dalla sentenza n. 289/1994 dalla Corte costituzionale, «la materia risulta, in sostanza, assoggettata ad un regime di ordinaria e potenziale concorrenza tra lo strumento legislativo e quello regolamentare il quale, di per sé, non impone ma neppure preclude - alla luce di valutazioni di ordine essenzialmente politico-istituzionale - l'integrale opzione (funzionalmente autonomistica e storicamente avallata) per il <strong>regolamento interno</strong>. In definitiva, la scelta della fonte normativa deve ritenersi - nel quadro delle esposte coordinate - rimessa all'apprezzamento della Camera richiedente».</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>3.6.- L'assimilazione e, in un certo senso, <strong>la derivazione dell'assegno vitalizio dall'indennità parlamentare</strong> escludono che, rispetto alle controversie relative al diritto all'assegno vitalizio dell'ex parlamentare e alla relativa entità, l'ex parlamentare possa essere considerato "soggetto terzo" sol perché la sua carica <strong>è cessata</strong>.</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>3.7.- Ne deriva che le controversie relative alle <strong>condizioni di attribuzione</strong> e alla <strong>misura</strong> dell'indennità parlamentare e/o degli assegni vitalizi per gli ex parlamentari non possono che essere decise <strong>dagli organi dell'autodichia</strong>, la cui previsione risponde alla medesima finalità di garantire la particolare autonomia del Parlamento e quindi rientra nell'ambito della suindicata normativa di "<strong>diritto singolare</strong>".</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>4.- L'esistenza di una sfera di autonomia speciale garantita alle Camere in cui va inserita anche l'autodichia in oggetto, non esclude la legittimazione degli organi di autodichia a <strong>sollevare questioni di legittimità costituzionale</strong> delle norme di legge cui le fonti di autonomia effettuino rinvio (Corte cost., sentenza n. 213 del 2017).</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>4.1.- Neppure può convenirsi con gli assunti del ricorrente circa la mancanza di indipendenza e imparzialità degli organi dell'autodichia, ove si consideri che, a partire dai Decreti Presidenziali nn. 81 ed 89 del 1996, la Camera dei deputati si è dotata di una <strong>struttura decisionale di autodichia</strong> che assicura il rispetto dei <strong>principi di precostituzione, imparzialità e indipendenza</strong> dei collegi previsti per la risoluzione delle controversie, in conformità con quanto previsto dagli artt. 25, 104, 107 e 108 Cost. e dall'art. 6 CEDU, come interpretato nella sentenza della Corte EDU resa nel caso Savino e altri contro Italia (Cass. Sez. Un. 17/3/2010, n. 6529).</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>4.2.- Infine, come sottolineato dalla Corte costituzionale nella citata sentenza n. 262 del 2017, tutto questo «ulteriormente conferma che la <strong>deroga alla giurisdizione</strong> qui in discussione, di cui costituisce riflesso la connessa limitazione del diritto al giudice, non si risolve in un'assenza di tutela", in quanto tale limitazione "risulta compensata dall'esistenza di <strong>rimedi interni</strong> affidati ad organi che, pur inseriti nell'ambito delle amministrazioni in causa, garantiscono, quanto a modalità di nomina e competenze, che la decisione delle controversie in parola sia assunta nel rispetto del <strong>principio d'imparzialità</strong>, e al tempo stesso assicurano una <strong>competenza specializzata</strong> nella decisione di controversie che presentano significativi elementi di specialità».</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>5.- Queste considerazioni, da un lato, confermano la <strong>carenza assoluta di giurisdizione</strong> dell'autorità giudiziaria ordinaria a conoscere della presente controversia, dall'altro escludono la sussistenza dei presupposti per sollevare un conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato dinanzi alla Corte costituzionale.</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>6.- La novità e complessità delle questioni poste alla base del ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione e la recente formazione su di esse del richiamato orientamento giurisprudenziale giustificano l'integrale compensazione tra le parti delle spese del presente regolamento.</em></p>
