<p style="text-align: justify;"><strong>Corte di Cassazione, Sez. Unite Civili, sentenza 28 maggio 2020 n. 10089</strong></p> <p style="text-align: justify;"><strong><em>TESTO RILEVANTE DELLA DECISIONE</em></strong></p> <ol style="text-align: justify;" start="11"> <li><em> Il ricorso è da rigettare.</em></li> <li><em> La cornice normativa nella quale si inscrive la soluzione della questione all’esame delle Sezioni unite è data dalle disposizioni di seguito richiamate.</em></li> <li><em> La legge di delegazione n. 124 del 2015, recante, all’articolo 11, principi e criteri direttivi per la riforma della dirigenza pubblica e, in particolare, per quanto in questa sede rileva, per la riforma della dirigenza sanitaria, ha introdotto la selezione unica per titoli della dirigenza sanitaria con la formazione di un elenco nazionale, previo avviso pubblico, dei «direttori generali in possesso di specifici titoli formativi e professionali e di comprovata esperienza dirigenziale», effettuata da parte di una commissione nazionale composta pariteticamente da rappresentanti dello Stato e delle regioni, per l’inserimento in un elenco nazionale degli idonei istituito presso il Ministero della salute (art.ll, comma 1, lett. p) legge n.124 cit.).</em></li> <li><em> L’articolo 1 del decreto legislativo 4 agosto 2016, n. 171, in attuazione dei criteri e principi direttivi, ha istituito, presso il Ministero della salute, l’Elenco nazionale dei soggetti idonei alla nomina di direttore generale delle aziende sanitarie locali, delle aziende ospedaliere e degli altri enti del Servizio sanitario nazionale, aggiornato con cadenza biennale e con validità quadriennale dell’iscrizione.</em></li> <li><em> Ai fini della formazione dell’Elenco nazionale, con decreto del Ministro della salute è nominata ogni due anni, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, una commissione composta da cinque membri (designati e scelti secondo il disposto del comma 3 dell’art 1 del d.lgs. n.171 cit.), previa pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana e sul sito internet del Ministero della salute di un avviso pubblico di selezione per titoli.</em></li> <li><em> I requisiti di ammissione dei candidati alla selezione, necessariamente infrasessantacinquenni, sono indicati nelle lett. a, b, c del comma 4 del decreto legislativo n.171: diploma di laurea di cui all’ordinamento previgente al decreto ministeriale 3 novembre 1999, n. 509, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 4 gennaio 2000, n. 2, ovvero laurea specialistica o magistrale; comprovata esperienza dirigenziale, almeno quinquennale, nel settore sanitario o settennale in altri settori, con autonomia gestionale e diretta responsabilità delle risorse umane, tecniche e o finanziarie, maturata nel settore pubblico o nel settore privato; attestato rilasciato all’esito del corso di formazione in materia di sanità pubblica e di organizzazione e gestione sanitaria.</em></li> <li><em> La commissione procede alla valutazione dei titoli formativi e professionali e della comprovata esperienza dirigenziale assegnando un punteggio secondo i parametri di cui ai commi da 7-</em>bis<em>a 7-</em>sexies<em>, e criteri specifici predefiniti nell’avviso pubblico di cui al comma 4, considerando: a) relativamente alla comprovata esperienza dirigenziale, la tipologia e dimensione delle strutture nelle quali è stata maturata, anche in termini di risorse umane e finanziarie gestite, la posizione di coordinamento e responsabilità di strutture con incarichi di durata non inferiore a un anno, nonché’ eventuali provvedimenti di decadenza, o provvedimenti assimilabili; b) relativamente ai titoli formativi e professionali che devono comunque avere attinenza con le materie del management e della direzione aziendale, l’attività di docenza svolta in corsi universitari e post universitari presso istituzioni pubbliche e private di riconosciuta rilevanza, delle pubblicazioni e delle produzioni scientifiche degli ultimi cinque anni, il possesso di diplomi di specializzazione, dottorati di ricerca, master, corsi di perfezionamento universitari di durata almeno annuale, abilitazioni professionali, ulteriori corsi di formazione di ambito manageriale e organizzativo svolti presso istituzioni pubbliche e private di riconosciuta rilevanza della durata di almeno 50 ore, con esclusione dei corsi già valutati quali requisito d’accesso (comma 6).</em></li> <li><em> Il punteggio massimo complessivamente attribuibile dalla commissione a ciascun candidato è di 100 punti e possono essere inseriti nell’elenco nazionale i candidati che abbiano conseguito un punteggio minimo non inferiore a 70 punti. Il punteggio è’ assegnato ai fini dell’inserimento del candidato nell’elenco nazionale che è pubblicato secondo l’ordine alfabetico dei candidati senza l’indicazione del punteggio conseguito nella selezione (comma 7).</em></li> <li><em> I commi 7-</em>bis<em>e ter indicano i parametri per la valutazione dell’esperienza dirigenziale maturata nel settore sanitario, pubblico o privato e della comprovata esperienza dirigenziale valutabile dalla commissione nonché l’ambito dell’esperienza dirigenziale (con esclusione dell’attività svolta a seguito di incarico comportante funzioni di mero studio, consulenza e ricerca).</em></li> <li><em> Il comma 7-</em>quater<em>indica il limite temporale, settennale, per la valorizzazione delle esperienze dirigenziali maturate dal candidato in epoca antecedente alla proposizione della domanda; l’attribuzione del punteggio complessivo massimo e i criteri discretivi per detta attribuzione, quali l’individuazione di range predefiniti relativi rispettivamente al numero di risorse umane e al valore economico delle risorse finanziarie gestite e, per ciascun range, attribuisce il relativo punteggio; la definizione del coefficiente da applicare al punteggio base ottenuto dal candidato in relazione alle diverse tipologie di strutture presso le quali l’esperienza dirigenziale è stata svolta; la definizione, infine, del coefficiente da applicare al punteggio base ottenuto dal candidato per l’esperienza dirigenziale che ha comportato il coordinamento e la responsabilità di più strutture dirigenziali (lett. a,b,c, comma 7-quater).</em></li> <li><em> Il comma 7-quinquies introduce criteri per la valutazione di eventuali provvedimenti di decadenza del candidato o altri provvedimenti assimilabili e per l’attribuzione del punteggio per esperienze dirigenziale per la frazione superiore all’anno (in caso di sovrapposizioni temporali degli incarichi ricoperti, per la scelta dell’esperienza dirigenziale alla quale può essere attribuito il maggior punteggio dovendo valutarsi esclusivamente una singola esperienza dirigenziale).</em></li> <li><em> L’attribuzione del punteggio massimo è definita, infine, dal comma 7-sexies in misura non superiore a 40 punti, ripartito in relazione ai titoli formativi e professionali di cui al comma 6, lettera b).</em></li> </ol> <p style="text-align: justify;"><em>23.1 commi appena richiamati, dal 7-bis al 7-sexies, sono stati introdotti, in via correttiva ed integrativa, dal decreto legislativo n. 126 del 2017.</em></p> <ol style="text-align: justify;" start="24"> <li><em> L’operato della commissione, svolto nell’alveo dei parametri appena richiamati e dei criteri indicati nell’avviso pubblico di selezione per titoli, culmina, dunque, con la formazione dell’elenco di soggetti, indicati in ordine alfabetico e tutti parimenti idonei ad essere scelti dalla Regione, senza alcuna graduazione, come reso evidente dall’espressa disposizione normativa in ordine all’esito della selezione, con la formazione di un elenco privo dell’indicazione del punteggio conseguito da ciascun aspirante (comma 7, ultimo periodo, art. 1, d.lgs. n. 171 cit.).</em></li> <li><em> Così scandito il procedimento per la formazione dell’Elenco nazionale dei soggetti idonei alla dirigenza sanitaria e, dunque della pletora dei dirigenti sanitari nazionali, solo in un secondo momento, del quale deve darsi atto per completezza della descritta cornice normativa, le Regioni, alla stregua dei principi e criteri fissati nella legge di delegazione, con atto motivato nominano i direttori generali, previo apposito avviso pubblico in ordine all’incarico da attribuire e manifestazione di interesse da parte dei soggetti iscritti nell’Elenco nazionale, e previa valutazione, per titoli e colloquio, degli iscritti all’Elenco che abbiano manifestato interesse, effettuata da una commissione regionale, nominata dal Presidente della Regione, secondo modalità e criteri definiti dalle Regioni in coerenza con le caratteristiche dell’incarico da attribuire; la commissione regionale proporrà, quindi, al Presidente della Regione la rosa di candidati nel cui ambito verrà scelto il candidato o la candidata con requisiti maggiormente coerenti con le caratteristiche dell’incarico da attribuire (art. 2, d.lgs. n. 171 del 2016 come modif. dall’art 4, co. 1, lett. a), d.lgs. n. 126 del 2017).</em></li> <li><em> Come ricordato dalla Corte costituzionale (da ultimo, sentenza n. 87 del 2019), la disciplina della nomina del direttore generale degli enti del Servizio Sanitario Regionale è il frutto di una progressiva evoluzione legislativa, volta a ridefinire i requisiti di nomina al fine di ridurre l’ampio potere discrezionale che il decreto legislativo n. 502 del 1992, specie nella formulazione successiva al decreto legislativo n. 229 del 1999 (recante «Norme per la razionalizzazione del Servizio sanitario nazionale, a norma dell’articolo 1 della legge 30 novembre 1998, n. 419»), lasciava al Presidente della Regione.</em></li> <li><em> Il definitivo assetto della procedura di selezione della dirigenza sanitaria nazionale risulta ora compiuto con la previsione dell’Elenco nazionale degli idonei, istituito presso il Ministero della salute e con l’ulteriore selezione effettuate dalle Regioni, in attuazione della legge di delegazione n. 124 e dei decreti legislativi nn. 171 del 2016 e 126 del 2017 che costituiscono i principi fondamentali nella disciplina della dirigenza sanitaria e, più in generale, nella materia della «tutela della salute», ispirati dall’esigenza di meglio qualificare il profilo dei dirigenti sanitari e di ridurre l’ambito della discrezionalità politica, che pur in qualche misura permane, nella scelta degli stessi, al fine di tutelare l’imparzialità e il buon andamento della pubblica amministrazione (v. Corte Cost. sentenze nn. 87 del 2019, 159 del 2018, 190 del 2017).</em></li> <li><em> La procedimentalizzazione nei termini descritti assolve, dunque, al fine di tutelare e assicurare l’imparzialità e il buon andamento dell’azione amministrativa nel delicatissimo ambito della tutela della salute e i suoi molteplici profili inerenti l’assistenza, la prevenzione, la diagnostica, la cura, la riabilitazione, le emergenze sanitarie, la distribuzione di risorse e le sinergie fra tutti i fattori indispensabili ad armonizzare l’azione di protezione della salute, individuale e collettiva, per citarne solo alcuni.</em></li> <li><em> Le due distinte fasi – la prima, inerente al procedimento di formazione dell’elenco nazionale della dirigenza sanitaria nazionale e la seconda concernente il distinto procedimento di nomina dei dirigenti sanitari da parte delle Regioni e delle province autonome – rivelano l’autonomia della prima, la formazione dell’Elenco nazionale dei dirigenti sanitari, rispetto alla seconda, di nomina del dirigente sanitario.</em></li> <li><em> L’avviso pubblico di selezione per titoli, pubblicato nella Gazzetta ufficiale della Repubblica, non è preordinato alla copertura di alcuna vacanza in organico o alla nomina in qualità di dirigente sanitario ma solo alla formazione dell’Elenco nazionale comprensivo dei soggetti professionalmente idonei, con la peculiare idoneità professionale specificamente richiesta dalla riforma attuata negli anni 2015 e 2016 che costituisce la sommatoria di capacità non esclusivamente scientifico-sanitarie ma anche di management, intesa come capacità di raggiungere obiettivi sanitari ed economici improntati ai principi costituzionali previsti dall’art. 97, primo comma, Cost. e bilanciati dalla compresente garanzia dei livelli essenziali che solo il Servizio sanitario nazionale deve garantire a tutti.</em></li> <li><em> L’intervento del legislatore statale, caratterizzato, sin dal decreto-legge n.158 del 2012 (recante disposizioni urgenti per promuovere lo sviluppo del paese mediante un più alto livello di tutela della salute), convertito, con modificazioni, in legge n. 189 del 2012, dall’intento di circoscrivere la scelta dei dirigenti sanitari, rimessa alle Regioni, tra i candidati in possesso di comprovati titoli e capacità professionali, iscritti in appositi elenchi, allo scopo di affrancare la dirigenza sanitaria da condizionamenti di carattere politico e di privilegiare criteri di selezione tali da assicurare effettive capacità gestionali e un’elevata qualità manageriale del direttore generale, ha dunque trovato ulteriore compimento ed espressione con la riforma degli anni 2015 e 2016.</em></li> <li><em> Come sottolineato anche dalla Corte costituzione (sentenza n. 159 del 2018 che ha ribadito il valore di «principi fondamentali nella materia sanitaria» delle regole dettate dal decreto legislativo n. 171), la previsione di un elenco in cui devono essere iscritti i soggetti che intendono partecipare alle singole selezioni regionali è da ricondursi all’esigenza di garantire un alto livello di professionalità dei candidati, i quali debbono possedere requisiti curriculari unitari, esigenza che costituisce espressione del principio di buon andamento dell’azione amministrativa, data l’incidenza che la professionalità delle persone che ricoprono gli incarichi apicali esplica sul funzionamento delle strutture cui sono preposte, con inevitabili riflessi sulla qualità delle prestazioni sanitarie rese.</em></li> <li><em> Per acquisire la descritta peculiare idoneità professionale, l’aspirante all’inclusione nell’ Elenco nazionale dei dirigenti sanitari offre all’attività valutativa della Commissione titoli formativi, professionali e curriculari i cui parametri sono dettagliatamente indicati dalla fonte normativa primaria, con una soglia di sbarramento per il punteggio minimo da raggiungere, senza alcuna comparazione tra aspiranti o selezione numerica tra i candidati da ammettere all’iscrizione.</em></li> <li><em> Anche in esito alla riforma del 2016 della dirigenza sanitaria vanno, pertanto, confermati i principi già affermati da queste Sezioni unite con la sentenza 18 dicembre 2007, n.26631, sia pure in riferimento all’analoga procedura dettata dall’art. 3-bis del decreto legislativo n.502 del 1992.</em></li> <li><em> La controversia in oggetto, però, non ha ad oggetto, come fin qui delineato, il procedimento di nomina del dirigente sanitario, ambito entro il quale si attua l’esercizio del potere della Regione, ampiamente discrezionale, di scegliere, tra più aspiranti, il soggetto cui conferire l’incarico.</em></li> <li><em> L’autonomia del procedimento di formazione dell’Elenco nazionale rispetto a quello di nomina trova il suo punto di emersione evidente nella circostanza che l’avviso pubblico non è preordinato alla copertura di determinate vacanze e, dunque, non è preparatorio del procedimento di nomina, ma si risolve nella formazione dell’elenco di soggetti professionalmente idonei.</em></li> <li><em> L’aspirante all’inserimento nell’elenco, in possesso dei requisiti per l’idoneità professionale disegnata dalla legge, è portatore di un diritto soggettivo perché la legge obbliga l’amministrazione competente ad attuarlo, inserendo nell’elenco i soggetti in possesso dei requisiti inderogabilmente richiesti dalle disposizioni normative primarie e dagli atti amministrativi, restando escluso l’esercizio di poteri discrezionali.</em></li> <li><em> L’amministrazione è chiamata esclusivamente a verificare i presupposti (regolare e tempestiva domanda) e la sussistenza dei requisiti normativamente previsti (diploma di laurea ed esperienza dirigenziale), nello svolgimento di attività vincolata, di carattere meramente ricognitiva, della cui natura partecipa anche il giudizio tecnico (impropriamente, si parla di discrezionalità tecnica), quale è quello concernente la verifica dell’esperienza dirigenziale e dei titoli professionali.</em></li> <li><em> Il riparto della giurisdizione deve operarsi, pertanto, sulla base della regola generale secondo cui allorché sono controversi beni della vita non investiti dal potere amministrativo, la tutela è affidata al giudice ordinario, quale giudice naturale dei diritti soggettivi (v, fra le altre, Corte Cost. n. 204 del 2004).</em></li> <li><em> In</em><em>conclusione il ricorso è da rigettare con l’affermazione della giurisdizione del giudice ordinario.</em></li> <li><em> La novità del contesto normativo consiglia la compensazione delle spese del giudizio.</em></li> <li><em> Sebbene l’impugnazione sia integralmente respinta, l’obbligo di versare, ai sensi dell’art. 13, comma 1-</em>quater<em>, del d.P.R. n. 115 del 2002, nel testo introdotto dall’art. 1, comma 17, della legge n. 228 del 2012, un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, non può trovare applicazione nei confronti dell’Amministrazione dello Stato ricorrente, la quale, mediante il meccanismo della prenotazione a debito, è esentata dal pagamento delle imposte e tasse che gravano sul processo (v. Cass., Sez. U., n. 9938 del 2014).</em></li> </ol> <p style="text-align: justify;"></p>
