Corte Costituzionale, sentenza 02 dicembre 2021 n. 227
Va dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 2, comma 40, della legge della Regione Sardegna 7 agosto 2009, n. 3 (Disposizioni urgenti nei settori economico e sociale); va altresì dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 2, della legge della Regione Sardegna 20 dicembre 2018, n. 47 (Attuazione dell’articolo 2, comma 40, della legge regionale n. 3 del 2009 e provvedimenti per garantire il servizio di assistenza zootecnica alle imprese), nella versione vigente precedentemente alla sostituzione operata dall’art. 1, comma 1, lettera a), della legge della Regione Sardegna 28 dicembre 2020, n. 34 (Modifiche all’articolo 1 della legge regionale n. 47 del 2018 in materia di assistenza tecnica agli imprenditori zootecnici), limitatamente alla parte in cui stabilisce «e svolge le corrispondenti funzioni mediante l’attuazione dell’articolo 2, comma 40, della legge regionale 7 agosto 2009, n. 3 (Disposizioni urgenti nei settori economico e sociale), nei limiti di spesa previsti dalla medesima norma»; va invece dichiarata la manifesta inammissibilità delle questioni di legittimità costituzionale dell’art. 4 della legge della Regione Sardegna 22 dicembre 2016, n. 37 (Norme per il superamento del precariato nel sistema Regione e altre disposizioni in materia di personale) e dell’art. 9 della legge della Regione Sardegna 18 giugno 2018, n. 21 (Misure urgenti per il reclutamento di personale nel sistema Regione. Modifiche alla legge regionale n. 31 del 1998, alla legge regionale n. 13 del 2006, alla legge regionale n. 36 del 2013 e alla legge regionale n. 37 del 2016), sollevate, in riferimento agli artt. 3, 51 e 97 della Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna.
TESTO RILEVANTE DELLA DECISIONE
4.– Preliminarmente, va dichiarata la manifesta inammissibilità per assoluto difetto di motivazione delle censure formulate in relazione agli artt. 4 della legge reg. Sardegna n. 37 del 2016 e 9 della legge reg. Sardegna n. 21 del 2018.
La prima di dette disposizioni prevede che «[e]sclusivamente per le finalità di cui alla presente legge volte al superamento del precariato, fatto salvo quanto previsto dall’articolo 2, le amministrazioni del sistema Regione, contestualmente all’approvazione del piano pluriennale di cui all’articolo 3, provvedono, ai sensi dell’articolo 4 del decreto legge n. 101 del 2013 e dell’articolo 1, comma 426, della legge 23 dicembre 2014, n. 190 (legge di stabilità 2015), e successive modifiche ed integrazioni, e nel rispetto degli obiettivi di finanza pubblica, al rinnovo o alla proroga, fino alla conclusione delle procedure di stabilizzazione e comunque non oltre il 31 dicembre 2018, dei contratti di lavoro a temine interessati dalle procedure di cui alla presente legge e individuati con le modalità previste dall’articolo 3, comma 4, lettera a)»; mentre la seconda disposizione indicata prevede che «[i]l termine del 31 dicembre 2018 previsto dall’articolo 4, comma 1, della legge regionale 22 dicembre 2016, n. 37 (Norme per il superamento del precariato nel sistema Regione e altre disposizioni in materia di personale) è prorogato al 31 dicembre 2020».
Si tratta di disposizioni volte, evidentemente, al superamento del precariato nella pubblica amministrazione, che stabiliscono il rinnovo o la proroga, fino alla conclusione delle procedure di stabilizzazione, dei contratti di lavoro a termine di dipendenti pubblici e che, come tali, risultano del tutto estranee alla questione dell’inquadramento nella pubblica amministrazione regionale, senza pubblico concorso, del personale proveniente dall’ARAS, ente di diritto privato.
Tali censure devono, pertanto, ritenersi manifestamente inammissibili.
5.– Con riferimento, poi, all’esatta delimitazione del thema decidendum va rilevato che le motivazioni e le conclusioni dell’ordinanza di rimessione si rivolgono, indistintamente, all’intero art. 1 della legge reg. Sardegna n. 47 del 2018, che detta, in generale, disposizioni in materia di assistenza agli imprenditori zootecnici, senza però precisare quale sia la disposizione/norma sospettata di illegittimità costituzionale.
La valutazione delle specifiche censure contenute nell’ordinanza rende, però, evidente che il giudice a quo ha inteso denunciare, oltre che l’art. 2, comma 40, della legge reg. Sardegna n. 3 del 2009, esclusivamente il comma 2 del citato art. 1 della legge reg. Sardegna n. 47 del 2018, che, disciplinando i compiti dell’Agenzia Laore, a quello rinvia, limitatamente dunque alla parte finale in cui stabilisce «e svolge le corrispondenti funzioni mediante l’attuazione dell’articolo 2, comma 40, della legge regionale 7 agosto 2009, n. 3 (Disposizioni urgenti nei settori economico e sociale), nei limiti di spesa previsti dalla medesima norma».
Come già rilevato, infatti, l’art. 2, comma 40, della legge reg. Sardegna n. 3 del 2009 rappresenta la disposizione che ha imposto alla Regione autonoma Sardegna di procedere all’inquadramento nei ruoli dell’agenzia Laore Sardegna, attraverso prove selettive concorsuali per soli titoli, del personale dipendente dell’ARAS in servizio alla data del 31 dicembre 2006.
Tale norma è, però, rimasta priva di attuazione sino a che l’art. 1 della legge reg. Sardegna n. 47 del 2018, segnatamente la parte finale del suo comma 2, non l’ha specificamente richiamata, disponendo che le venisse data attuazione.
6.– Successivamente alla pubblicazione dell’ordinanza di rimessione, la Regione autonoma Sardegna ha approvato la legge della Regione Sardegna 28 dicembre 2020, n. 34 (Modifiche all’articolo 1 della legge regionale n. 47 del 2018 in materia di assistenza tecnica agli imprenditori zootecnici), che ha modificato il procedimento di inquadramento in Laore del personale di ARAS, già disciplinato dalle norme oggetto della odierna questione di legittimità costituzionale, abrogando il comma 40 dell’art. 2 della legge reg. Sardegna n. 3 del 2009 e modificando il testo dell’art. 1 della legge reg. Sardegna n. 47 del 2018, eliminando da esso ogni riferimento all’indicato art. 2, comma 40, e inserendo un comma 2-bis, per cui l’Agenzia Laore, «sulla base della programmazione triennale del fabbisogno è autorizzata ad assumere, tramite concorso pubblico per titoli e colloquio, il personale necessario» allo svolgimento delle proprie funzioni.
Questa Corte ha avuto modo di precisare, già in altre occasioni, che, ove un determinato atto amministrativo sia stato adottato sulla base di una norma poi abrogata, la legittimità dell’atto deve essere, comunque, esaminata, in virtù del principio tempus regit actum, «con riguardo alla situazione di fatto e di diritto» esistente al momento della sua adozione (ex plurimis, sentenze n. 170 e n. 7 del 2019).
Nel caso in esame, quindi, poiché la procedura oggetto di impugnazione è stata bandita nella vigenza delle norme censurate, è alla luce di queste che il TAR Sardegna è chiamato a svolgere il proprio sindacato giurisdizionale e, perciò, la sollevata questione è rilevante nel giudizio in corso, né si pone l’esigenza di restituire gli atti per una rivalutazione della rilevanza e della non manifesta infondatezza delle questioni sollevate.
Neppure, sotto altro profilo, tale ius superveniens può comportare la cessazione della materia del contendere, come, invece, richiesto dalla Regione autonoma Sardegna nella sua memoria di costituzione in giudizio.
Tale conseguenza si può, infatti, determinare solo nei casi di giudizio di legittimità costituzionale introdotto con ricorso in via principale.
7.– Nel merito, le questioni sollevate in riferimento agli artt. 3, 51 e 97 Cost. sono fondate.
7.1.– Secondo la giurisprudenza costante di questa Corte, «la facoltà del legislatore di introdurre deroghe al principio del concorso pubblico deve essere delimitata in modo rigoroso, potendo tali deroghe essere considerate legittime solo quando siano funzionali esse stesse al buon andamento dell’amministrazione e ove ricorrano peculiari e straordinarie esigenze di interesse pubblico idonee a giustificarle» (sentenza n. 40 del 2018 e n. 110 del 2017; nello stesso senso, sentenze n. 7 del 2015 e n. 134 del 2014) e, comunque, sempre che siano previsti «adeguati accorgimenti per assicurare […] che il personale assunto abbia la professionalità necessaria allo svolgimento dell’incarico» (sentenza n. 225 del 2010).
Infatti, secondo la stessa sentenza, «la necessità del concorso per le assunzioni a tempo indeterminato discende non solo dal rispetto del principio di buon andamento della pubblica amministrazione di cui all’art. 97 Cost., ma anche dalla necessità di consentire a tutti i cittadini l’accesso alle funzioni pubbliche, in base all’art. 51 Cost.».
Già in passato questa Corte ha dichiarato l’illegittimità costituzionale del mancato ricorso a una tale «forma generale ed ordinaria di reclutamento per le amministrazioni pubbliche» (sentenza n. 40 del 2018), in relazione a norme regionali di generale e automatico reinquadramento del personale di enti di diritto privato (come le società a partecipazione regionale) nei ruoli delle Regioni, senza il previo espletamento di alcuna procedura selettiva di tipo concorsuale (ex multis, sentenza n. 225 del 2010).
Un simile trasferimento automatico finirebbe, infatti, per risolversi in un privilegio indebito per i soggetti beneficiari di una procedura come quella descritta, in violazione dell’art. 97 Cost. e, di conseguenza, degli artt. 3 e 51 Cost. (ex multis, sentenze n. 227 del 2013 e n. 62 del 2012).
Anche nel caso di trasferimento di funzioni da soggetti privati ad enti pubblici, come nel caso in esame, deve ritenersi che «l’automatico trasferimento dei lavoratori presuppone un passaggio di status – da dipendenti privati a dipendenti pubblici (ancorché in regime di lavoro privatizzato) – che […] non può avvenire in assenza di una prova concorsuale aperta al pubblico» (sentenza n. 167 del 2013).
Se ne deve concludere che il generale ed automatico transito del personale di un ente di diritto privato nell’organico di un soggetto pubblico regionale non possa essere realizzato senza il previo espletamento di una procedura selettiva non riservata, ma aperta al pubblico, in quanto, altrimenti, si avrebbe una palese ed ingiustificata deroga al principio del concorso pubblico, al quale debbono conformarsi − come più volte affermato da questa Corte – le procedure di assunzione del personale delle pubbliche amministrazioni (ex multis, sentenza n. 190 del 2005).
7.2.− Nel caso in esame, le norme regionali censurate vengono a vincolare, invece, l’amministrazione a bandire una procedura che si risolve in una riserva integrale dei posti messi a concorso a favore dei dipendenti di un ente privato, l’ARAS, per i quali viene prevista, per di più, l’entrata in servizio nella pubblica amministrazione con la sola valutazione dei titoli e con l’anzianità pregressa già maturata presso il precedente datore di lavoro privato.
Pertanto, le norme regionali qui esaminate nella versione vigente precedentemente alle modifiche introdotte dalla legge reg. Sardegna n. 34 del 2020, non soddisfano le condizioni che possono, in alcuni limitati casi, giustificare la deroga al principio del pubblico concorso.
7.3.– Va, quindi, dichiarata l’illegittimità costituzionale, per violazione degli artt. 3, 51 e 97 Cost., dell’art. 2, comma 40, della legge reg. Sardegna n. 3 del 2009 e dell’art. 1, comma 2, della legge reg. Sardegna n. 47 del 2018, nella versione vigente precedentemente alla sostituzione operata dall’art. 1, comma 1, lettera a), della legge reg. Sardegna n. 34 del 2020, limitatamente alla parte in cui stabilisce «e svolge le corrispondenti funzioni mediante l’attuazione dell’articolo 2, comma 40, della legge regionale 7 agosto 2009, n. 3 (Disposizioni urgenti nei settori economico e sociale), nei limiti di spesa previsti dalla medesima norma».
