Corte Costituzionale, sentenza 11 novembre 2022 n. 228
Va dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 16-septies, comma 2, lettera g), del decreto-legge 21 ottobre 2021, n. 146 (Misure urgenti in materia economica e fiscale, a tutela del lavoro e per esigenze indifferibili), convertito, con modificazioni, nella legge 17 dicembre 2021, n. 215.
TESTO RILEVANTE DELLA DECISIONE
3.– Prima di entrare nel merito delle questioni, occorre definirne alcuni profili, soggettivi e oggettivi.
3.1.– Nel giudizio di cui al n. 15 reg. ord. 2022, è inammissibile la costituzione della Vittoria SPE srl, poiché, essendo intervenuta nel giudizio principale solo dopo l’emissione dell’ordinanza di rimessione, allorché il giudizio medesimo era quindi sospeso, essa non vi ha assunto tempestivamente la qualità di parte, e non è quindi legittimata a costituirsi nel giudizio incidentale di legittimità costituzionale (ex plurimis, ordinanza n. 24 del 2015 e relativa ordinanza dibattimentale del 10 febbraio 2015; ordinanza n. 295 del 2008).
3.2.– La motivazione dell’ordinanza iscritta al n. 15 reg. ord. 2022 indirizza univocamente le censure verso l’art. 16-septies, comma 2, lettera g), del d.l. n. 146 del 2021, come convertito, ed evoca ripetutamente a parametro l’art. 3 Cost., insieme agli artt. 24 e 111 Cost., sicché non ha rilievo che il dispositivo indichi quale norma censurata l’art. 117, comma 4, del d.l. n. 34 del 2021 (recte: 2020) e ometta di richiamare il menzionato parametro.
Invero, le discrepanze tra la motivazione e il dispositivo dell’ordinanza di rimessione possono essere risolte tramite l’impiego degli ordinari criteri ermeneutici, quando dalla lettura coordinata delle due parti dell’atto emerga l’effettiva volontà del rimettente (ex plurimis, sentenze n. 88 del 2022 e n. 58 del 2020; ordinanze n. 214 del 2021 e n. 244 del 2017).
3.3.– Nel giudizio di cui al n. 39 reg. ord. 2022, la parte costituita ITOP spa ha evocato il parametro dell’art. 32 Cost., che non può essere preso in esame, in quanto ulteriore a quelli indicati dal rimettente.
Infatti, l’oggetto del giudizio incidentale di legittimità costituzionale è limitato alle disposizioni e ai parametri indicati nell’ordinanza di rimessione, non potendo il thema decidendum essere ampliato ad ulteriori questioni o profili dedotti dalle parti (ex plurimis, sentenze n. 198 e n. 186 del 2022, n. 239 e n. 147 del 2021, n. 186 del 2020).
4.– Nel merito, sono fondate le censure riferite agli artt. 24 e 111 Cost.
5.– È opportuno premettere l’analisi dell’art. 16-septies del d.l. n. 146 del 2021, come convertito, che, sotto la rubrica «[m]isure di rafforzamento dell’Agenas e del servizio sanitario della Regione Calabria», contiene una serie coordinata di disposizioni, all’interno della quale si trova quella in scrutinio.
Viene in particolare rilievo il comma 2, che si apre con un’enunciazione di ratio: «[i]n ottemperanza alla sentenza della Corte costituzionale n. 168 del 23 luglio 2021 e al fine di concorrere all’erogazione dei livelli essenziali di assistenza, nonché al fine di assicurare il rispetto della direttiva europea sui tempi di pagamento e l’attuazione del piano di rientro dei disavanzi sanitari della Regione Calabria»; seguono le misure di organizzazione e provvista finalizzate al perseguimento di questi obiettivi, distinte nelle lettere da a) a f), sino alla previsione della lettera g), oggetto di censura.
5.1.– La lettera a) prescrive che l’Agenzia nazionale per i servizi sanitari regionali (Agenas) assegni fino al 31 dicembre 2024 a supporto del commissario per l’attuazione del piano di rientro dai disavanzi sanitari della Regione Calabria il personale assunto per effetto dell’aumento di organico ai sensi del comma 1 dello stesso art. 16-septies.
La lettera b) autorizza gli enti sanitari calabresi, «al fine di supportare le funzioni delle unità operative semplici e complesse, comunque denominate, deputate al processo di controllo, liquidazione e pagamento delle fatture, sia per la gestione corrente che per il pregresso», a reclutare unità di personale a tempo determinato, «esperte nelle predette procedure», le quali operano «previa circolarizzazione obbligatoria dei fornitori sul debito iscritto fino al 31 dicembre 2020», con l’avvertenza che, «qualora i fornitori non diano risposta entro il 31 dicembre 2022 alla prevista circolarizzazione obbligatoria, il corrispondente debito si intende non dovuto».
La lettera c) dispone che fino al 31 dicembre 2024 la Guardia di finanza, nell’ambito delle proprie funzioni, collabori con le unità operative degli enti sanitari calabresi «deputate al monitoraggio e alla gestione del contenzioso».
Per garantire la piena operatività della gestione accentrata, la lettera d) autorizza la Regione Calabria a reclutare personale a termine e a integrarlo tramite incarichi ad esperti o consulenti.
Le lettere e) e f) recano misure volte a garantire liquidità alla Regione Calabria, l’una rinviando la compensazione del saldo di mobilità extraregionale della Regione medesima per l’anno 2022 con recupero delle somme in un arco quinquennale decorrente solo dall’anno 2026; l’altra autorizzando l’erogazione di un contributo di solidarietà in favore della Regione stessa pari a 60 milioni di euro per ciascuno degli anni 2024 e 2025.
5.2.– La disposizione censurata, di cui alla lettera g) del comma 2 dell’art. 16-septies, «al fine di coadiuvare le attività previste dal presente comma, assicurando al servizio sanitario della Regione Calabria la liquidità necessaria allo svolgimento delle predette attività finalizzate anche al tempestivo pagamento dei debiti commerciali», stabilisce che, nei confronti degli enti sanitari calabresi, «non possono essere intraprese o proseguite azioni esecutive»; aggiunge che «[i] pignoramenti e le prenotazioni a debito sulle rimesse finanziarie trasferite dalla Regione Calabria agli enti del proprio servizio sanitario regionale effettuati prima della data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto non producono effetti dalla suddetta data e non vincolano gli enti del servizio sanitario regionale e i tesorieri, i quali possono disporre, per il pagamento dei debiti, delle somme agli stessi trasferite durante il suddetto periodo»; prevede che «[l]e disposizioni della presente lettera si applicano fino al 31 dicembre 2025».
In ordine alla durata dell’improcedibilità esecutiva, e delle misure che la precedono, il comma 3 dello stesso art. 16-septies precisa che «[i]l comma 2 si applica nei confronti della Regione Calabria anche ove, in considerazione dei risultati raggiunti, cessi la gestione commissariale del piano di rientro dai disavanzi sanitari», ipotesi nella quale «ogni riferimento al commissario ad acta per l’attuazione del piano di rientro si intende fatto alla Regione Calabria».
6.– Nell’affrontare i gravi problemi dell’organizzazione sanitaria calabrese, in particolare quello dell’opacità contabile che da tempo ne affligge l’esposizione debitoria, le norme ora illustrate manifestano un disegno articolato e coerente, il quale tuttavia, proprio in ordine al trattamento dei creditori muniti di titolo esecutivo, denuncia un vizio di sproporzione.
6.1.– Nella sentenza n. 168 del 2021, cui l’art. 16-septies, comma 2, del d.l. n. 146 del 2021, come convertito, dichiara di ottemperare, questa Corte ha registrato la straordinaria lunghezza e difficoltà della gestione commissariale della Regione Calabria, tra le cui cause ha segnalato proprio l’«inaffidabilità della intera contabilità regionale della sanità».
Ai rilievi esposti dalla medesima sentenza nella prospettiva dell’efficace esercizio del potere sostitutivo, circa la necessità che la struttura amministrativa di supporto del commissario ad acta per la Regione Calabria si giovi di «personale esterno altamente qualificato fornito direttamente dallo Stato», in modo da «evitare anche ogni possibile condizionamento ambientale», l’art. 16-septies, comma 2, del d.l. n. 146 del 2021, come convertito, ha risposto plausibilmente, sia promuovendo l’impiego del personale dell’Agenas, sia prevedendo l’affiancamento della Guardia di finanza.
Segue linearmente la stessa ratio la disposizione sul reclutamento regionale di unità esperte nelle procedure di controllo, liquidazione e pagamento delle fatture, atteso che le scorrettezze nella fatturazione rappresentano notoriamente una fonte prolifica di irregolarità contabili, in grado di inquinare la stessa formazione dei titoli giudiziali per la via monitoria.
6.2.– Il legislatore ha dunque individuato un coacervo di misure funzionali alla verifica e alla scrematura delle poste debitorie, tra le quali si annovera anche il meccanismo di circolarizzazione obbligatoria dei fornitori.
Nel contempo, ha proceduto a immissioni di liquidità in favore della gestione sanitaria calabrese, sia rinviando a lungo termine la compensazione del saldo di mobilità interregionale per l’anno 2022, sia autorizzando l’erogazione di un contributo biennale di solidarietà.
6.3.– La crisi dell’organizzazione sanitaria della Regione Calabria è di tale eccezionalità da giustificare in linea di principio una specifica misura provvisoria di improcedibilità esecutiva e inefficacia dei pignoramenti, non essendo irragionevole, a fronte di una situazione così straordinaria, che le iniziative individuali dei creditori, pur muniti di titolo esecutivo, si arrestino per un certo lasso di tempo, mentre si svolge il complesso procedimento di circolarizzazione obbligatoria dei crediti e si programmano le operazioni di cassa.
La discrezionalità del legislatore, nello stabilire una misura del genere, non può tuttavia trascendere in un’eccessiva compressione del diritto di azione dei creditori e in un’ingiustificata alterazione della parità delle parti in fase esecutiva.
7.– Questa Corte ha chiarito in più occasioni che la garanzia della tutela giurisdizionale assicurata dall’art. 24 Cost. comprende anche la fase dell’esecuzione forzata, in quanto necessaria a rendere effettiva l’attuazione del provvedimento giudiziale (sentenze n. 140 del 2022, n. 128 del 2021, n. 522 del 2002 e n. 321 del 1998).
Una misura legislativa che incida sull’efficacia dei titoli esecutivi di formazione giudiziale è legittima quindi soltanto se limitata ad un ristretto periodo temporale e compensata da disposizioni sostanziali che prospettino un soddisfacimento alternativo dei diritti portati dai titoli, giacché altrimenti la misura stessa vulnera l’effettività della tutela in executivis garantita dall’art. 24 Cost., determinando inoltre uno sbilanciamento tra l’esecutante privato e l’esecutato pubblico, in violazione del principio di parità delle parti di cui all’art. 111 Cost. (sentenze n. 236 del 2021 e n. 186 del 2013).
7.1.– La misura introdotta dall’art. 16-septies, comma 2, lettera g), del d.l. n. 146 del 2021, come convertito, è difforme da queste indicazioni, e manca quindi l’obiettivo di un equilibrato contemperamento degli interessi in gioco.
7.1.1.– In primo luogo, non è giustificata l’equiparazione, agli effetti dell’improcedibilità, fra i titoli esecutivi aventi ad oggetto crediti commerciali e quelli aventi ad oggetto crediti di natura diversa, in particolare diritti di risarcimento dei danneggiati da fatto illecito e diritti retributivi dei prestatori di lavoro.
Lo stesso legislatore mostra di voler finalizzare la ricostruzione contabile unicamente ai corrispettivi delle forniture di beni e servizi, oggetto di fatturazione, come si evince dal riferimento della circolarizzazione obbligatoria ai «fornitori sul debito iscritto fino al 31 dicembre 2020» e dall’impegno di risorse esperte nelle procedure di «controllo, liquidazione e pagamento delle fatture» (art. 16-septies, comma 2, lettera b, del d.l. n. 146 del 2021).
7.1.2.– Anche per i crediti di natura commerciale, la durata del blocco esecutivo non può essere protratta per un intero quadriennio, senza che ne risulti violato il canone di proporzionalità.
Per quanto complesse, le operazioni di riscontro devono essere svolte in un lasso di tempo più breve, anche mediante un adeguato impiego di risorse umane, materiali e finanziarie, che lo Stato deve garantire alla struttura commissariale (sentenza n. 168 del 2021).
Infatti, oltre a rappresentare un’anomalia rispetto ai precedenti normativi – nei quali la durata della misura di improcedibilità, al netto delle proroghe, è sempre stata di un anno o inferiore all’anno –, il congelamento di tutti i pagamenti per quattro anni può porre il fornitore, specie se non occasionale, in una situazione di grave illiquidità, fino ad esporlo al rischio di esclusione dal mercato.
Il difetto di proporzionalità ora rilevato emerge viepiù alla luce della previsione di cui all’art. 16-septies, comma 3 del d.l. n. 146 del 2021 (non censurata in questa sede), secondo la quale il blocco esecutivo è destinato a persistere pure nel caso in cui la sanità calabrese esca dal regime commissariale «in considerazione dei risultati raggiunti», previsione che si traduce nell’ingiustificata ultrattività di una misura eccezionale.
7.1.3.– La liquidità generata in favore della Regione Calabria, sia tramite il rinvio della compensazione del saldo di mobilità, sia in virtù dell’erogazione del contributo di solidarietà, non reca alcun vincolo di destinazione, neppure pro quota, a beneficio dei creditori muniti di titolo.
Inoltre, non è contemplata una procedura di saldo, basata su criteri oggettivi, rispettosi della par condicio creditorum, in rapporto all’esito progressivo degli accertamenti contabili.
L’omissione di riconoscibili percorsi di tutela alternativa finisce per subordinare il pagamento dei fornitori a determinazioni amministrative non verificabili, con il rischio di situazioni apparentemente paradossali, come nel caso in cui resti sospeso il pagamento di un credito assistito da titolo esecutivo non più contestabile con i mezzi ordinari di impugnazione e sia viceversa soddisfatto un credito per il quale il titolo esecutivo sia ancora sub iudice, o manchi del tutto.
8.– Deve essere quindi dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 16-septies, comma 2, lettera g), del d.l. n. 146 del 2021, come convertito, per violazione degli artt. 24 e 111 Cost., assorbite le censure di cui agli artt. 3 e 113 Cost.
Nell’esercizio della sua discrezionalità, valuterà il legislatore l’introduzione di una misura temporanea di improcedibilità delle esecuzioni e di inefficacia dei pignoramenti, qualora risulti indispensabile in rapporto all’eccezionalità dei presupposti, osservando tuttavia i sopra enunciati limiti, circa la platea dei creditori interessati, l’obiettività delle procedure e la durata della misura, e tenendo altresì conto degli effetti medio tempore prodottisi.
