*Espropriazione – Occupazione illegittima, condanna della PA alla restituzione dell’immobile ed occupazione sanante – Fattispecie

In caso di occupazione illegittima, alla condizione di illecita detenzione e trasformazione del suolo di proprietà privata, consegue l’obbligo civilistico della P.A. di procedere al ripristino del diritto di proprietà, mediante restituzione dei suoli occupati, detenuti e trasformati in assenza di titolo legittimante, previa demolizione dei manufatti ivi realizzati. Espunto dal nostro ordinamento giuridico l’istituto dell’occupazione acquisitiva, non costituisce fattore ostativo all’esercizio del potere di acquisizione di cui all’art. 42-bis del D.P.R. 327/2001 l’avvenuta condanna alla restituzione del bene immobile da parte del Tribunale ordinario, nè l’annullamento dell’atto che precostituisce il vincolo per l’esproprio o dell’atto che abbia dichiarato la pubblica utilità o del decreto di esproprio. L’esercizio del potere di acquisizione richiede che siano rispettate le condizioni poste dal citato art. 42-bis del D.P.R. n. 327/2001: la P.A. dovrà motivare nel provvedimento di acquisizione le ragioni dell’illecita occupazione, la data di inizio e le attuali esigenze di pubblica utilità. E’ sempre salva la facoltà dell’ente di continuare a utilizzare i fondi, purché li acquisisca legittimamente, mediante lo strumento autoritativo previsto dall’art. 42-bis del D.P.R. n. 327/2001, con le conseguenze patrimoniali indicate, ovvero con gli ordinari strumenti privatistico-contrattuali, con il consenso dei privati, anche in relazione ai corrispettivi patrimoniali dovuti al legittimo proprietario a titolo di indennizzo e risarcimento del danno.

1. – Il Comune di Cerreto di Spoleto ha occupato senza titolo del terreno fin dal 12.12.1984 il terreno di proprietà delle sig.re Francesca Bonifazi e Anna Maria Serrotti distinto nel NCT al foglio 34, part. 266.
2. – Le sig.re Bonifazi e Serrotti si sono pertanto rivolte al Tribunale di Spoleto, il quale, con sentenza del 27.07.2018, n. 623, in accoglimento della domanda, ha condannato l’Amministrazione comunale al rilascio del terreno ed al risarcimento dei danni patiti dalle attrici.

La sentenza è stata appellata dal Comune di Cerreto di Spoleto dinnanzi alla Corte d’Appello di Perugia.

3. – Nelle more del giudizio, il Comune di Cerreto di Spoleto, con provvedimento del 14.05.2019, ha disposto ai sensi dell’art. 42-bisdel d.lgs. n. 327/2001 l’acquisizione del suddetto terreno al patrimonio comunale, determinando in € 4.991,37 l’importo complessivo dell’indennizzo e del risarcimento del danno dovuti alle proprietarie.
4. – Con ricorso notificato il 15.07.2019 e depositato il 26.07.2019, le sig.re Bonifazi e Serrotti hanno impugnato dinnanzi a questo Tribunale amministrativo regionale il provvedimento appena citato e ne hanno chiesto l’annullamento.

Con il primo motivo di ricorso, le sig.re Bonifazi e Serrotti si dolgono del fatto che il provvedimento di acquisizione ex art. 42-bis del d.lgs. n. 327/2001 sarebbe stato adottato dal Comune unicamente per sottrarsi all’esecuzione della sentenza del Tribunale di Spoleto con cui l’Amministrazione comunale è stata condannata alla restituzione del bene immobile ed al risarcimento del danno e non recherebbe alcuna motivazione in riferimento ad attuali ed eccezionali ragioni di interesse pubblico tali da giustificarlo, né alla necessaria comparazione con i contrapposti interessi privati alla conservazione del bene.

Con la seconda doglianza le ricorrenti formulano ulteriori deduzioni per sostenere che il provvedimento non costituirebbe altro che lo strumento per sanare ex post l’illegittima occupazione usurpativa posta in essere in danno delle stesse proprietarie, i cui interessi non sarebbero stati minimamente tenuti in considerazione dal Comune.

5. – Il Comune di Cerreto di Spoleto si è costituito in giudizio per resistere al ricorso e ne ha contestato la fondatezza nel merito, deducendo di essersi determinato ad acquisire al proprio patrimonio le aree di cui si controverte già prima della sentenza del Tribunale civile di Spoleto, in ragione della loro più che quarantennale utilizzazione da parte della stessa Amministrazione, in parte per garantire l’accesso ad un immobile comunale già utilizzato come mattatoio, in parte per l’ampliamento di una strada pubblica ed in parte per la realizzazione di una scala esterna ad un fabbricato di proprietà comunale adibito a edilizia a canone sociale.

Deduce il Comune di avere osservato tutte le disposizioni di cui all’art. 42-bis del d.lgs. n. 327/2001 e di avere proceduto all’acquisizione del terreno, in mancanza di ragionevoli alternative, nel perseguimento dell’interesse della viabilità pubblica e per garantire l’utilizzabilità degli alloggi a canone sociale da parte dei relativi inquilini.

6. – In vista della discussione della causa, il Comune di Cerreto di Spoleto ha depositato una memoria, alla quale ha fatto seguito, nel rispetto dei termini di cui all’art. 73, c. 1, cod. proc. amm., dimidiati ai sensi dell’art. 119 dello stesso codice di rito (cfr. Cons. Stato, sez. IV n. 3245 del 2016), la produzione di documenti e di una memoria difensiva da parte delle ricorrenti.
7. – All’udienza pubblica del 20 dicembre 2022, sentite le parti presenti, la causa è stata trattenuta in decisione.
8. – L’art. 42-bisdel d.lgs. n. 327/2001, introdotto con l’art. 34 del d.l. n. 98/2011, convertito dalla legge n. 111/2011, stabilisce, al primo comma, che «[v]alutati gli interessi in conflitto, l’autorità che utilizza un bene immobile per scopi di interesse pubblico, modificato in assenza di un valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità, può disporre che esso sia acquisito, non retroattivamente, al suo patrimonio indisponibile e che al proprietario sia corrisposto un indennizzo per il pregiudizio patrimoniale e non patrimoniale, quest’ultimo forfetariamente liquidato nella misura del dieci per cento del valore venale del bene».

Il successivo comma 4 dispone che «[i]l provvedimento di acquisizione, recante l’indicazione delle circostanze che hanno condotto alla indebita utilizzazione dell’area e se possibile la data dalla quale essa ha avuto inizio, è specificamente motivato in riferimento alle attuali ed eccezionali ragioni di interesse pubblico che ne giustificano l’emanazione, valutate comparativamente con i contrapposti interessi privati ed evidenziando l’assenza di ragionevoli alternative alla sua adozione».

9. – Tanto premesso, la circostanza della emanazione, da parte del Tribunale di Spoleto, della sentenza n. 623/2018, con cui il Comune di Cerreto di Spoleto è stato condannato alla restituzione del bene immobile di cui si controverte, non costituisce di per sé fattore ostativo all’esercizio del potere di acquisizione di cui all’art. 42-bis del D.P.R. n. 327/2001, tanto più che lo stesso articolo espressamente prevede, al comma 2, che il medesimo provvedimento può essere adottato anche quando sia stato annullato l’atto da cui sia sorto il vincolo preordinato all’esproprio, l’atto che abbia dichiarato la pubblica utilità di un’opera o il decreto di esproprio.

Come chiarito dalla giurisprudenza, costituiscono principi acquisiti quelli per cui:

1. a)è oramai espunto dal nostro ordinamento giuridico l’istituto dell’occupazione acquisitiva – che, in presenza di una dichiarazione di pubblica utilità o di una dichiarazione d’indifferibilità e urgenza esplicita o implicita, dell’occupazione dell’area e dell’irreversibile trasformazione del fondo, nonché della scadenza del termine di occupazione legittima senza adozione di un decreto di esproprio, ovvero in caso di annullamento giurisdizionale della procedura espropriativa, ipotizzava un acquisto a titolo originario della proprietà del fondo in capo all’amministrazione occupante, legittimando il privato proprietario ad agire esclusivamente per il risarcimento del danno – in ragione dell’evidente contrasto con l’art. 1 del protocollo addizionale alla CEDU (secondo cui «[o]gni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà se non per causa di utilità pubblica e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto internazionale»), al cui rispetto il legislatore è vincolato in forza dell’art. 117, c. 1, Cost.;
2. b)caduto il presupposto della possibilità di affermare in via interpretativa che da una attività illecita della P.A. possa derivare la perdita del diritto di proprietà da parte del privato, diviene applicabile lo schema generale degli artt. 2043 e 2058 c.c., il quale non solo non consente l’acquisizione autoritativa alla mano pubblica del bene altrui su cui sia stata realizzata un’opera di pubblica utilità o di pubblico interesse in assenza di previa dichiarazione di pubblica utilità o in seguito all’inefficacia degli atti ablatori eventualmente emanati, ma attribuisce al proprietario, rimasto tale, la tutela reale e cautelare apprestata nei confronti di qualsiasi soggetto dell’ordinamento (restituzione, riduzione in pristino stato dell’immobile, provvedimenti di urgenza per impedirne la trasformazione, ecc.), oltre al consueto risarcimento del danno (limitato al valore d’uso del bene), ancorato ai parametri dell’art. 2043 c.c., esattamente come ritenuto per la c.d. “occupazione usurpativa” (ex plurimis, Cass. civ., sez. un., 19 gennaio 2015, n. 735);
3. c)come di recente chiarito dall’Adunanza plenaria (Cons. Stato, Ad. plen., 20 gennaio 2020, n. 2), per le fattispecie disciplinate dall’art. 42-bisdel D.P.R. n. 327/2001, l’illecito permanente dell’autorità amministrativa viene meno nei casi da esso previsti (l’acquisizione del bene o la sua restituzione), salva la conclusione di un contratto traslativo tra le parti, di natura transattiva, e la rinuncia abdicativa non può essere ravvisata, neppure se formulata dal soggetto privato sotto forma di domanda di risarcimento per il danno subito, atteso che una rigorosa applicazione del principio di legalità, affermato in materia dall’art. 42 Cost. e rimarcato dalla Corte europea dei diritti dell’uomo, richiede una base legale certa perché si determini l’acquisto della proprietà in capo all’espropriante, base legale che l’ordinamento individua esclusivamente nel provvedimento di acquisizione ex  42-bis del D.P.R. n. 327/2001, ovvero in un contratto traslativo di natura transattiva.

Dunque, dalla condizione di illecita detenzione e trasformazione del suolo di proprietà privata consegue l’obbligo civilistico del Comune di procedere al ripristino del diritto di proprietà, mediante restituzione dei suoli occupati, detenuti e trasformati in assenza di titolo legittimante, previa demolizione dei manufatti ivi realizzati; salva, però, la facoltà dell’ente di continuare a utilizzare i fondi, purché li acquisisca legittimamente, mediante lo strumento autoritativo previsto dall’art. 42-bis del D.P.R. n. 327/2001, con le conseguenze patrimoniali indicate, ovvero con gli ordinari strumenti privatistici con il consenso dei privati anche in relazione ai corrispettivi patrimoniali da acquisirsi (cfr. da ultimo TAR Campania, Napoli, sez. V, 9 maggio 2022, n. 3148).

10. – L’esercizio del potere di acquisizione richiede che siano rispettate le condizioni poste dal citato art. 42-bisdel D.P.R. n. 327/2001.

Ebbene, il collegio ritiene che, nel caso di specie, le prescrizioni della norma appena richiamata siano state osservate da parte del Comune di Cerreto di Spoleto.

Infatti, nel provvedimento impugnato e nella allegata relazione istruttoria:

– vengono riferite le circostanze che hanno condotto all’indebita utilizzazione dell’area (si vedano le pagg. 1-2 della “Relazione illustrativa e di stima delle indennità” a firma del responsabile del SUAPE, nelle quali vengono ricostruite le vicende che hanno condotto alla realizzazione, nella particella di cui si discute, delle opere e delle sistemazioni che, nell’ottica del Comune, hanno determinato l’irreversibile trasformazione del terreno);

– viene indicato nella data del 12.12.1984 l’inizio dell’occupazione senza titolo del terreno di cui al foglio 34, part. 266;

– vengono illustrate le trasformazioni subite dall’area in questione per effetto delle opere realizzate dal Comune: un nuovo accesso da via Circonvallazione in luogo di quello originario dalla strada di Cerreto vecchio; la strada interna per una superficie di mq 177,00 con relativa bitumatura, a servizio, oltre che dello stabile comunale nella part. n. 96, anche dell’immobile residenziale insistente sulla part. n. 267; la condotta fognante a servizio dei due fabbricati appena indicati; la realizzazione di un manufatto per una superficie di mq 19,01 per tre livelli di altezza con funzione di vano scala a servizio dell’edificio principale “ex mattatoio”; una parte della strada comunale di via di Circonvallazione per una superficie di mq 40,99;

– viene evidenziato l’interesse pubblico al trasferimento della proprietà del terreno al patrimonio comunale, che viene individuato nell’esigenza di garantire, attraverso la strada interna di servizio e la condotta fognante, oltre che il vano scala, la funzionalità dello stabile comunale dell’ex mattatoio, nel quale risiede un nucleo familiare a canone sociale, di uno studio tecnico e di alcuni magazzini nei quali è prevista la realizzazione di un’autorimessa per la costruenda caserma dei Carabinieri (come da delibera del Consiglio comunale n. 13 del 13.01.2019 di approvazione del Piano 2018 delle alienazioni e delle valorizzazioni immobiliari, con il quale è stato approvato il progetto di fattibilità tecnica ed economica dell’allestimento della caserma dei Carabinieri ed adottato il programma triennale dei lavori pubblici), evidenziandosi inoltre che la porzione di terreno utilizzata per la realizzazione di una parte della strada comunale (via Circonvallazione) è destinata a confluire nel demanio stradale;

– viene compiuta la valutazione degli interessi in conflitto, considerando che le servitù di passaggio sono da ritenersi ormai consolidate per usucapione ultraventennale e che l’area in oggetto ricade in zona urbanistica “E-Agricola” ed è come tale inedificabile, con conseguente recessività dell’interesse della proprietà catastale a disporre del terreno rispetto all’interesse pubblico alla funzionalità dello stabile dell’“ex mattatoio”, comportando l’eventuale retrocessione dell’area la rinuncia del Comune ad utilizzare lo stesso stabile per le esigenze di interesse pubblico sopra rilevate;

– viene pertanto evidenziata l’assenza di ragionevoli alternative, non ritenendosi possibile la retrocessione del bene in considerazione delle trasformazioni operate dal Comune nel corso degli anni;

– viene determinata l’entità degli indennizzi e dei risarcimenti dei pregiudizi patrimoniali e non patrimoniali e per il periodo di occupazione senza titolo;

– a quest’ultimo proposito, viene richiesta alle odierne ricorrenti l’indicazione delle coordinate bancarie per il versamento delle somme dovute – che la legge considera condizione di efficacia del trasferimento del bene – con avvertenza che in difetto il Comune avrebbe provveduto al loro deposito presso la Cassa depositi e prestiti.

11. – Devono pertanto ritenersi osservate le condizioni poste dall’art. 42-bis del D.P.R. n. 327/2001, con la conseguenza che il ricorso delle sig.re Bonifazi e Serrotti deve essere respinto.

Ogni doglianza delle ricorrenti relativa alla determinazione del valore del terreno acquisito dal Comune ai fini della quantificazione dell’indennità dovuta per il pregiudizio patrimoniale e non patrimoniale e dell’ulteriore somma dovuta per il periodo di occupazione esulano dall’ambito del presente giudizio, trattandosi di profili tutti appartenenti alla sfera di cognizione dell’autorità giudiziaria ordinaria (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 12 luglio 2022, n. 5865; TAR Lazio, Roma, sez. II, 12 maggio 2022, n. 5915; TAR Lombardia, Brescia, sez. II, 6 aprile 2022, n. 323; Cass. civ., sez. un., 25 luglio 2016, n. 15283).

12. – Tenuto conto del lungo lasso di tempo intercorso tra l’occupazione dell’area di cui si controverte e l’adozione del provvedimento di acquisizione ex art. 42-bisdel D.P.R. n. 327/2001, con cui il Comune di Cerreto di Spoleto ha finalmente risolto la situazione di incertezza in ordine alla sorte del bene immobile, il collegio ritiene equo disporre la compensazione tra le parti delle spese di lite.

TAR UMBRIA, I – sentenza 01.02.2023 n. 50