Corte costituzionale, sentenza 27 aprile 2023 n. 79
Va dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 26 della legge della Provincia autonoma di Bolzano 23 luglio 2021, n. 5 (Modifiche a leggi provinciali in materia di procedimento amministrativo, cultura, enti locali, uffici provinciali e personale, formazione professionale, istruzione, utilizzo delle acque pubbliche, agricoltura, tutela del paesaggio e dell’ambiente, territorio e paesaggio, servizio antincendio e protezione civile, difesa del suolo e opere idrauliche, ordinamento forestale, esercizi pubblici, commercio, artigianato, guide alpine e guide sciatori, appalti, igiene e sanità, banda larga, trasporti, politiche sociali, assistenza e beneficenza, edilizia abitativa).
Va dichiarata cessata la materia del contendere con riguardo alle questioni di legittimità costituzionale dell’art. 33 della legge prov. Bolzano n. 5 del 2021, promosse, in riferimento agli artt. 8 e 9 del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), nonché agli artt. 5, 117, commi primo, secondo, lettere a) e m), e terzo, 118 e 120 della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri.
TESTO RILEVANTE DELLA DECISIONE
1.– Con ricorso depositato il 30 settembre 2021, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di legittimità costituzionale dell’art. 26 della legge prov. Bolzano n. 5 del 2021, per violazione degli artt. 8 e 9 dello statuto reg. Trentino-Alto Adige, in relazione all’art. 103 cod. contratti pubblici, e dell’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
Con lo stesso ricorso ha altresì impugnato l’art. 33 della legge prov. Bolzano n. 5 del 2021, in riferimento agli artt. 8 e 9 dello statuto reg. Trentino-Alto Adige, all’art. 117, commi primo, secondo, lettere a) e m), e terzo, Cost., all’art. 118 Cost. e al principio di leale collaborazione, desumibile dagli artt. 5 e 120 Cost.
2.– L’art. 26 della legge prov. Bolzano n. 5 del 2021 dispone che, «[d]opo il comma 13 dell’articolo 27 della legge provinciale 17 dicembre 2015, n. 16, sono aggiunti i seguenti commi 14 e 15: “14. Nel caso di procedure di gara per l’affidamento di lavori di importo inferiore a 500.000,00 euro, le stazioni appaltanti prescindono dal richiedere all’esecutore dei lavori una polizza di assicurazione che copra i danni subiti dalle stesse a causa del danneggiamento o della distruzione totale o parziale di impianti e opere nel corso dell’esecuzione dei lavori, nonché che assicuri le medesime contro la responsabilità civile per danni causati a terzi nel corso dell’esecuzione dei lavori, a condizione che il soggetto affidatario sia munito di polizza generica di responsabilità civile. 15. Le stazioni appaltanti possono comunque, in casi eccezionali e previa idonea motivazione, richiedere la polizza di assicurazione di cui al comma 14”».
3.– Il ricorrente riferisce che l’art. 26 della legge prov. Bolzano n. 5 del 2021 ha introdotto una disciplina delle polizze assicurative dovute dall’esecutore di contratti pubblici d’appalto, che invaderebbe la competenza legislativa esclusiva dello Stato nella materia «ordinamento civile» e che, in violazione degli artt. 8 e 9 dello statuto speciale, contrasterebbe con l’art. 103 cod. contratti pubblici, recante un principio dell’ordinamento giuridico dello Stato e una norma fondamentale di riforma economico-sociale.
4.– La difesa provinciale, costituitasi in giudizio, ha eccepito l’inammissibilità delle questioni promosse con riguardo all’art. 26 della legge prov. Bolzano n. 5 del 2021, «in quanto la difesa erariale fa[rebbe] assurgere tutte le disposizion[i] del Codice dei contratti pubblici […] indistintamente a norme fondamentali di riforma economico-sociale […], senza tenere minimamente conto delle competenze attribuite alla Provincia».
4.1.– L’eccezione non è fondata.
È orientamento costante di questa Corte quello secondo cui il ricorrente ha l’onere di individuare le disposizioni impugnate e i parametri costituzionali, dei quali lamenta la violazione, nonché di svolgere una motivazione che non sia meramente assertiva e che rechi una specifica e congrua indicazione delle ragioni per le quali vi sarebbe il contrasto con i parametri evocati (ex plurimis, sentenze n. 23 del 2022, n. 25 del 2020, n. 261 e n. 32 del 2017, nonché n. 239 del 2016).
Nel caso di specie, il ricorso statale richiama i parametri statutari e, in tale quadro normativo, individua nell’art. 103, comma 7, cod. contratti pubblici una norma fondamentale di riforma economico-sociale, nonché un principio dell’ordinamento giuridico, il cui fine viene individuato nell’esigenza di assicurare la copertura di specifici rischi connessi all’esecuzione dei contratti pubblici di appalto, fatta salva la facoltà di non richiedere garanzie nei soli casi indicati dal comma 11.
Il ricorso, evidenziando come il legislatore provinciale introduca una deroga all’art. 103, comma 7, cod. contratti pubblici e inverta il rapporto regola-eccezione previsto dal combinato disposto dei commi 7 e 11 del citato articolo, argomenta, seppure in sintesi, le ragioni del contrasto con le competenze conferite alla Provincia autonoma dagli artt. 8 e 9 dello statuto speciale.
Quanto alla possibilità di ascrivere l’art. 103, commi 7 e 11, cod. contratti pubblici al novero delle norme fondamentali di riforma economico-sociale, questo, a ben vedere, è «profilo che investe il merito delle questioni» (sentenza n. 24 del 2022).
5.– Nel merito, la questione di legittimità costituzionale dell’art. 26 della legge prov. Bolzano n. 5 del 2021, promossa in riferimento all’art. 8 dello statuto reg. Trentino-Alto Adige, è fondata.
6.– L’art. 8, numero 17), dello statuto speciale assegna alla Provincia autonoma di Bolzano, entro i limiti indicati dall’art. 4 del medesimo statuto, la competenza legislativa primaria nella materia «lavori pubblici di interesse provinciale».
L’esercizio di tale competenza deve, pertanto, svolgersi «[i]n armonia con la Costituzione e i principi dell’ordinamento giuridico della Repubblica e con il rispetto […] delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali» (art. 4).
In attuazione poi dello statuto speciale, l’art. 1, comma 1, del d.lgs. n. 162 del 2017 ha, altresì, stabilito che «[l]e province autonome di Trento e di Bolzano disciplinano con legge provinciale, nel rispetto della normativa dell’Unione europea e delle norme legislative fondamentali di riforma economico-sociale, ivi comprese quelle che stabiliscono i livelli minimi di regolazione richiesti dal diritto dell’Unione europea in materia di appalti e concessioni, le procedure di aggiudicazione e i contratti pubblici, compresa la fase della loro esecuzione, relativi a lavori, servizi e forniture ai sensi dell’articolo 8, comma 1, numeri 1) e 17) del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670, attenendosi al predetto principio di cui all’articolo 32, comma 1, lettera c), della legge 24 dicembre 2012, n. 234».
Questa Corte, nel valutare l’esercizio da parte di regioni a statuto speciale e di province autonome di competenze legislative primarie in materia di lavori pubblici, ha ascritto ai principi dell’ordinamento giuridico della Repubblica anche profili basilari del diritto dei contratti «relativi, soprattutto, alle fasi di conclusione ed esecuzione del[l’]appalto, che devono essere uniformi su tutto il territorio nazionale, in ragione dell’esigenza di assicurare il rispetto del principio di uguaglianza […]” (sentenza n. 114 del 2011)» (sentenza n. 74 del 2012; in senso analogo, sentenze n. 269 del 2014, n. 187 del 2013 e n. 221 del 2010). Occorre, infatti, «garantire l’uniformità nel territorio nazionale delle regole fondamentali di diritto che disciplinano i rapporti fra privati e, come tali, si impongono anche alle Regioni a statuto speciale» e alle province autonome (così puntualizza la sentenza n. 189 del 2007; nello stesso senso sentenze n. 23 del 2022 e n. 43 del 2011).
Inoltre, sempre relativamente alle fasi di conclusione e di esecuzione del contratto pubblico d’appalto, questa Corte ha rilevato la possibile presenza di istituti, che «rispondono ad interessi unitari e che − implicando valutazioni […] che non tollerano discipline differenziate nel territorio dello Stato − possono ritenersi espressione del limite rappresentato dalle norme fondamentali delle riforme economico-sociali» (sentenza n. 221 del 2010).
Ebbene, a fronte dell’art. 1, comma 1, del d.lgs. n. 162 del 2017 – disposizione attuativa dello statuto speciale che, come sopra anticipato, assegna alle Province autonome di Trento e di Bolzano la disciplina dei contratti pubblici, compresa la fase della loro esecuzione –, occorre sottolineare, da un lato, che tale previsione richiama testualmente il necessario rispetto delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali (sentenza n. 23 del 2022) e, da un altro lato, che la medesima disposizione si colloca nel solco dell’armonia con la Costituzione e con i principi dell’ordinamento giuridico della Repubblica (art. 4 dello statuto speciale), compresi quelli attinenti ad aspetti basilari della disciplina contrattuale, che richiamano esigenze «di uniformità di trattamento, nell’intero territorio nazionale», in conformità con «il principio costituzionale di eguaglianza» (sentenza n. 23 del 2022, che cita sul punto la sentenza n. 43 del 2011).
7.– L’art. 26 della legge prov. Bolzano n. 5 del 2021, riferendosi ai contratti pubblici di appalto relativi a lavori di importo inferiore a 500.000 euro, prevede che l’aggiudicatario, se munito di polizza generica di responsabilità civile, sia esonerato dall’obbligo di stipulare e consegnare due specifiche tipologie di polizze assicurative, che, viceversa, in base alla disciplina statale, l’appaltatore è tenuto a fornire.
La disposizione provinciale stabilisce, infatti, che «le stazioni appaltanti prescindono dal richiedere all’esecutore dei lavori una polizza di assicurazione che copra i danni subiti dalle stesse a causa del danneggiamento o della distruzione totale o parziale di impianti e opere nel corso dell’esecuzione dei lavori, nonché che assicuri le medesime contro la responsabilità civile per danni causati a terzi nel corso dell’esecuzione dei lavori».
Solo in casi eccezionali e previa idonea motivazione, le stazioni appaltanti possono – sempre secondo il dettato della disposizione provinciale – richiedere le citate polizze assicurative.
7.1.– Con tale disciplina, l’art. 26 della legge prov. Bolzano n. 5 del 2021 introduce una deroga al nucleo essenziale dell’art. 103, comma 7, cod. contratti pubblici, norma il cui contenuto e le cui funzioni devono essere attentamente vagliati.
7.1.1.– La previsione statale regola un duplice obbligo a contrarre che discende, ex lege, quale effetto del contratto pubblico d’appalto.
In particolare, l’art. 103, comma 7, dispone che l’appaltatore aggiudicatario ha l’obbligo di stipulare e consegnare alla stazione appaltante polizze assicurative vòlte a coprire due specifici rischi. Una prima polizza deve tenere indenne il committente dai danni subiti «a causa del danneggiamento o della distruzione totale o parziale di impianti ed opere, anche preesistenti, verificatisi nel corso dell’esecuzione dei lavori». Una seconda polizza deve assicurare «la stazione appaltante contro la responsabilità civile per danni causati a terzi nel corso dell’esecuzione dei lavori».
La disposizione statale, oltre a individuare il contenuto dei due obblighi che integrano ex lege il contratto d’appalto, regola il termine del loro adempimento – «almeno dieci giorni prima della consegna dei lavori» – e determina, altresì, l’ammontare delle coperture assicurative e la loro durata.
Relativamente alla polizza concernente i rischi da distruzione totale o parziale di impianti e opere in corso di lavori, l’art. 103, comma 7, prevede che «[n]ei documenti e negli atti a base di gara o di affidamento è stabilito l’importo della somma da assicurare che, di norma, corrisponde all’importo del contratto stesso qualora non sussistano motivate particolari circostanze che impongano un importo da assicurare superiore»; per la polizza contro la responsabilità civile per danni causati a terzi il massimale è, invece, «pari al cinque per cento della somma assicurata per le opere con un minimo di 500.000 euro ed un massimo di 5.000.000 di euro».
Inoltre, viene fissata per legge la durata della copertura assicurativa, che deve decorrere dalla data di consegna dell’opera per poi cessare con l’emissione del certificato di collaudo provvisorio o del certificato di regolare esecuzione o comunque trascorsi dodici mesi dalla data di ultimazione dei lavori risultante dal relativo certificato.
7.1.2.– L’art. 103, comma 7, cod. contratti pubblici racchiude, nel proprio nucleo essenziale, una norma fondamentale di riforma economico-sociale.
I tratti identificativi di quest’ultima si rinvengono nell’esigenza, perseguita dal legislatore statale, di garantire interessi generali attraverso un adeguato livello di protezione delle pubbliche amministrazioni committenti, che si riflette proprio sulla specificità dei rischi che vanno assicurati. Da un lato, il legislatore prescrive che le stazioni appaltanti siano tenute indenni da danni materiali, cagionati dall’appaltatore, in relazione all’esecuzione dell’appalto. Da un altro lato, intende preservare le pubbliche amministrazioni da eventuali obblighi risarcitori, cui possano essere tenute nei confronti di terzi, che abbiano subito danni nel corso e per effetto dell’esecuzione dei lavori, così rafforzando, al contempo, anche la tutela dei terzi.
Risulta, allora, evidente come la previsione dell’obbligo di copertura proprio degli specifici rischi sopra richiamati si imponga a difesa di interessi generali, che vanno garantiti con uniformità a livello nazionale.
Né può tacersi che il contenuto dell’art. 103, comma 7, cod. contratti pubblici è stato testualmente riprodotto nell’art. 117, comma 10, del decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36 (Codice dei contratti pubblici in attuazione dell’articolo 1 della legge 21 giugno 2022, n. 78, recante delega al Governo in materia di contratti pubblici), entrato in vigore il 1° aprile 2023.
Questo conferma il ruolo che la disposizione riveste nell’ambito di quella riforma complessiva che, con successivi interventi (nel 1994, nel 2006, nel 2016 e, da ultimo, nel 2023), ha incisivamente innovato il settore dei «lavori pubblici […] che, negli aspetti disciplinati dalla riforma, assume importanza nazionale e richiede l’attuazione di principi uniformi su tutto il territorio del Paese» (sentenza n. 482 del 1995; in senso analogo, ex multis, sentenze n. 23 del 2022, n. 166 del 2019, n. 263 del 2016, n. 36 del 2013, n. 74 del 2012, n. 328, n. 184 e n. 114 del 2011, n. 221 e n. 45 del 2010).
7.2.– Individuati, nel contenuto essenziale dell’art. 103, comma 7, cod. contratti pubblici, i tratti identificativi di una norma fondamentale di riforma economico-sociale, deve ulteriormente sottolinearsi che lo strumento con cui l’interesse generale protetto dalla norma risulta veicolato è costituito da un aspetto fondamentale della disciplina contrattuale.
L’interesse generale si traduce, infatti, nella previsione di un meccanismo legale di integrazione del contenuto del contratto pubblico d’appalto, dal quale scaturiscono ex lege gli obblighi di cui all’art. 103, comma 7, cod. contratti pubblici. Tale disposizione coinvolge, dunque, un profilo basilare del contratto, relativo alla sua efficacia, prima ancora che alla sua esecuzione, profilo che non è suscettibile di differenziazioni nel territorio nazionale.
7.3.– Chiariti il senso e la portata dell’art. 103, comma 7, cod. contratti pubblici, emerge come l’art. 26 della legge prov. Bolzano n. 5 del 2021 diverga da tale disciplina non relativamente a profili secondari o marginali, ma contraddicendo proprio il nucleo essenziale della disposizione statale.
Laddove l’art. 103, comma 7, cod. contratti pubblici prevede che dal contratto d’appalto derivi l’obbligo per l’aggiudicatario di assicurare la stazione appaltante contro due precisi rischi – quello per «i danni subiti [dalla stessa] a causa del danneggiamento o della distruzione totale o parziale di impianti e opere nel corso dell’esecuzione dei lavori» e quello relativo alla «responsabilità civile per danni causati a terzi nel corso dell’esecuzione dei lavori» – l’impugnato art. 26 della legge prov. Bolzano n. 5 del 2021 riproduce testualmente il riferimento proprio a quei medesimi rischi, ma con l’opposto fine di escludere che l’aggiudicatario sia obbligato a stipulare le relative polizze assicurative a favore della stazione appaltante.
E a nulla giova che la previsione sia limitata alla sotto-categoria dei contratti pubblici d’appalto per lavori di importo inferiore a 500.000 euro e che la deroga sia condizionata a che l’aggiudicatario esecutore abbia una generica polizza di responsabilità civile.
Infatti, nella disposizione statale, l’ammontare dell’appalto può orientare la determinazione del massimale da assicurare, ma non vale certo a escludere l’obbligo di copertura degli specifici rischi individuati dall’art. 103, comma 7, cod. contratti pubblici.
Quanto alla generica polizza di responsabilità civile, essa non offre alcuna delle garanzie richieste dalla previsione statale, a partire proprio dalla tipologia dei rischi assicurati, che sono oggetto dell’esplicita deroga.
Per questa stessa ragione la disposizione provinciale non si presta neppure a una interpretazione conforme a Costituzione, che vincoli la generica polizza assicurativa per responsabilità civile alla copertura dei rischi richiamati dall’art. 103, comma 7, cod. contratti pubblici.
Per un verso, è infatti testuale l’esclusione di quei rischi e, per un altro verso, la disposizione provinciale consente alle stazioni appaltanti di pretendere la loro copertura solo «in casi eccezionali e previa idonea motivazione».
7.4.– Da ultimo, l’art. 26 della legge prov. Bolzano n. 5 del 2021 non trova una giustificazione neppure nella previsione di cui all’art. 103, comma 11, cod. contratti pubblici, secondo la quale «[è] facoltà dell’amministrazione in casi specifici non richiedere una garanzia per gli appalti di cui all’articolo 36, comma 2, lettera a), nonché per gli appalti da eseguirsi da operatori economici di comprovata solidità nonché per le forniture di beni che per la loro natura, o per l’uso speciale cui sono destinati, debbano essere acquistati nel luogo di produzione o forniti direttamente dai produttori o di prodotti d’arte, macchinari, strumenti e lavori di precisione l’esecuzione dei quali deve essere affidata a operatori specializzati. L’esonero dalla prestazione della garanzia deve essere adeguatamente motivato ed è subordinato ad un miglioramento del prezzo di aggiudicazione».
Innanzitutto, tale disposizione statale si riferisce testualmente alla sola «garanzia» e non alle polizze assicurative, a differenza di quanto si rinviene nel comma 9 del medesimo art. 103 cod. contratti pubblici, che espressamente menziona «le garanzie fideiussorie e le polizze assicurative».
In ogni caso, non può tacersi che la previsione provinciale diverge dallo stesso contenuto dell’art. 103, comma 11, cod. contratti pubblici relativamente, non solo all’ambito di applicazione, ma anche ai presupposti richiesti per l’esonero dagli obblighi altrimenti derivanti dall’appalto pubblico.
Nella disposizione statale la facoltà di non richiedere una garanzia è contemplata, per i soli contratti indicati nello stesso comma 11, se l’esonero sia stato «adeguatamente motivato» e subordinatamente «ad un miglioramento del prezzo di aggiudicazione».
Per converso, nel caso della previsione provinciale, la deroga all’obbligo di fornire le polizze assicurative, oltre a riguardare contratti diversi da quelli indicati dall’art. 103, comma 11, cod. contratti pubblici, non presuppone la sussistenza di un vantaggio per la stazione appaltante, sotto il profilo del prezzo di aggiudicazione, né richiede una motivazione. Quest’ultima, al contrario, unitamente alla eccezionalità del caso, è condizione necessaria a far riemergere la sussistenza dell’obbligo.
7.5.– In conclusione, l’art. 26 della legge prov. Bolzano n. 5 del 2021 vìola i limiti di competenza dettati dall’art. 8 dello statuto speciale sotto plurimi profili.
La disposizione impugnata si pone in insanabile contrasto con il nucleo essenziale della norma fondamentale di riforma economico-sociale, recata dall’art. 103 cod. contratti pubblici. Al contempo, essa differenzia, a livello provinciale, la disciplina di un profilo basilare del contratto pubblico d’appalto relativo alla sua efficacia, oltre che alla sua esecuzione, profilo che necessita di uniformità a livello nazionale.
Restano assorbite le ulteriori censure.
8.– Passando ora a esaminare le questioni di legittimità costituzionale relative all’art. 33 della legge prov. Bolzano n. 5 del 2021, deve essere accolta la richiesta della resistente, cui ha aderito, in udienza, l’Avvocatura generale dello Stato, di dichiarare cessata la materia del contendere.
L’art. 9 della legge prov. Bolzano n. 1 del 2023 ha, infatti, abrogato, «a decorrere dalla data di entrata in vigore dell’articolo 33 della legge provinciale 23 luglio 2021, n. 5», i commi 2, 3, 4, 5 e 6 dell’art. 1 della legge prov. Bolzano n. 2 del 2012, introdotti con il citato art. 33.
Ricorrono, dunque, ambedue le condizioni che, secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, determinano la cessazione della materia del contendere: «che il legislatore abbia abrogato o modificato le norme censurate in senso satisfattivo delle pretese avanzate con il ricorso e […] che le norme impugnate, poi abrogate o modificate, non abbiano ricevuto applicazione medio tempore” (sentenza n. 238 del 2018; nello stesso senso, ex multis, sentenze n. 185, n. 171 e n. 44 del 2018)» (sentenze n. 242 e n. 200 del 2022).
La prima condizione deve ritenersi senza dubbio integrata, posto che lo ius superveniens ha abrogato per intero il contenuto della disposizione impugnata e ha, dunque, integralmente rimosso i vulnera denunciati.
Anche la seconda condizione appare invero soddisfatta, poiché, a quanto consta, l’art. 33 non ha trovato applicazione. In ogni caso, l’espressa previsione della retroattività del meccanismo abrogativo priverebbe di fondamento giuridico qualunque attività di promozione della banda larga sul territorio provinciale che, per mera ipotesi, fosse stata avviata.
Va, dunque, dichiarata la cessazione della materia del contendere con riguardo alle questioni di legittimità costituzionale dell’art. 33 della legge prov. Bolzano n. 5 del 2021.
