Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, sentenza 06 maggio 2024, n. 10
PRINCIPIO DI DIRITTO
La liquidazione del compenso al verificatore o al consulente tecnico d’ufficio, una volta depositata la relazione, deve essere effettuata dal presidente del Collegio con decreto, ai sensi dell’art. 66, comma 4, c.p.a. o dell’art. 67, comma 5, c.p.a., essendo rimessa alla sentenza che definisce il giudizio amministrativo solo la regolazione del relativo onere a carico delle parti, e ogni contestazione relativa a tale liquidazione, anche se erroneamente contenuta nella sentenza, deve essere proposta nella forma propria dell’opposizione di cui all’art. 170 del d.P.R. n. 115 del 2002;
La giurisdizione in ordine a tale opposizione spetta al giudice ordinario.
TESTO RILEVANTE DELLA DECISIONE (sintesi massimata)
- L’Adunanza plenaria ritiene invero che al primo quesito posto dalla Sezione rimettente debba rispondersi affermando la giurisdizione del giudice ordinario sull’opposizione proposta dai verificatori ai sensi dell’art. 170 del d.P.R. n. 115 del 2002.
4.1. La liquidazione del compenso al verificatore, ai sensi dell’art. 66, comma 4, c.p.a., o al consulente tecnico d’ufficio, ai sensi dell’art. 67, comma 5, c.p.a. (che richiama l’art. 66, comma 4, primo e terzo periodo), deve essere effettuata con separato decreto dal Presidente del Collegio, mentre spetta alla sentenza che definisce il giudizio regolare l’onere economico del mezzo istruttorio, ponendolo a carico secondo l’esito del giudizio, in base alla soccombenza, di una o di alcune o di tutte le parti.
4.2. La circostanza che la liquidazione del compenso venga decisa in sentenza anziché con decreto non immuta né la natura della liquidazione, che non ha il contenuto decisorio proprio della sentenza, né il regime dei rimedi contro essa esperibili, perché «l’assoluta autonomia di tale decreto rispetto alla sentenza che definisce il giudizio di merito comporta […] che, anche laddove […] venga erroneamente pronunciata nel contesto di quest’ultima, la sua anomala “collocazione topografica” (che non può determinarne la radicale nullità, sussistendo certamente il potere del giudice di provvedere in materia) non può neanche ritenersi idonea a mutarne la natura» (v., ex plurimis, Cass., sez. III, 8 febbraio 2018, n. 3028, ord., relativa alla revoca dell’ammissione al patrocinio a spese dello Stato).
4.3. La relativa decisione non costituisce, quindi, un autonomo capo della sentenza di merito (ai sensi dell’art. 329, comma secondo, c.p.c.), ma va considerata come se fosse stata emessa secondo la forma prescritta e, di conseguenza, il mezzo di impugnazione esperibile avverso la stessa resta in ogni caso quello suo proprio.
4.4. Questo strumento nel nostro ordinamento processuale non è, come sostengono la Provincia di Mantova e l’Azienda nelle loro memorie (v., supra, § 3.1.), l’opposizione di terzo di cui all’art. 108 c.p.a., solo perché tale liquidazione è stata erroneamente decisa con sentenza (v., sul punto, anche l’accenno di Corte cost., 24 aprile 2020, n. 80, § 2.3.), ma è l’opposizione di cui agli artt. 84 e 170 del d.P.R. n. 115 del 2002, applicabile a tutte le giurisdizioni e, in particolare, anche al processo amministrativo (v., sul punto, Cass., Sez. Un., 15 ottobre 2020, n. 22375).
4.5. Tale opposizione introduce un nuovo e autonomo giudizio e non è una seconda “fase” o una revisio prioris instantiae accessoria al giudizio in cui è stata effettuata la liquidazione.
4.6. Non si può condividere infatti l’assunto dal quale muove l’ordinanza impugnata, secondo cui la liquidazione dei compensi agli ausiliari del giudice avrebbe una struttura bifasica, che si svolgerebbe davanti al giudice “naturale” – in questo caso il giudice amministrativo – e una seconda fase, eventuale, davanti al giudice dell’opposizione, che dovrebbe pur sempre essere il giudice amministrativo, per essere detta fase funzionalmente ed intimamente collegata alla prima.
4.7. La sentenza n. 80 del 24 aprile 2020 della Corte costituzionale – richiamata dall’ordinanza a sostegno del proprio assunto e relativa all’individuazione del giudice (civile) chiamato a decidere sull’opposizione alla revoca dell’ammissione del patrocinio a spese dello Stato – ha evidenziato che l’opposizione non introduce un giudizio di impugnazione, coerentemente con l’indirizzo della Cassazione sull’istituto dell’opposizione ex art. 170 del d.P.R. n. 115 del 2002, ma si configura come un mezzo che apre una nuova ed eventuale fase collegata alla prima, senza però mettere in discussione il criterio del riparto della giurisdizione in questa materia.
4.8. La stessa Corte costituzionale, nel prendere atto che la giurisprudenza della Cassazione afferma la giurisdizione del giudice ordinario anche sui provvedimenti resi in materia dal giudice amministrativo, ritiene presupposto indiscutibile che la giurisdizione spetti al giudice civile e, dichiarando l’inammissibilità della questione sollevata, conclude nel senso che «una pronuncia di questa Corte, per non comportare incertezze nella stessa declinazione del principio del giudice naturale precostituito per legge (art. 25, primo comma, Cost.), richiederebbe di indicare in modo puntuale il collegio che, a seconda del giudice collegiale (non solo civile, ma anche penale e amministrativo) che ha emesso il provvedimento impugnato di revoca del patrocinio, competente a decidere dell’opposizione ai sensi degli artt. 170 del t.u. e 15 del d. lgs. n. 150 del 2011».
4.9. La Corte costituzionale, anche nel delineare la c.d. concezione bifasica ai fini del proprio scrutinio di costituzionalità in quello specifico giudizio, ha ribadito il principio già affermato nella sentenza n. 96 dell’11 aprile 2008, laddove essa, negando la sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo allorché si controverta di liquidazione dei compensi ai difensori (anche con lo speciale procedimento previsto dall’art. 29 della l. n. 794 del 1942), ha escluso che sussista una «inesistente connessione «ontologica» tra il contenzioso volto al recupero del compenso professionale e la controversia di base».
- Rileva l’Adunanza plenaria che alcune pronunce del giudice amministrativo hanno affermato tale «ontologica immanenza del potere di liquidazione delle spese del consulente tecnico d’ufficio» anche nella fase di opposizione, «considerata la correlativa competenza funzionale del giudice dell’opposizione, il quale non può, pertanto, non appartenere al medesimo plesso giurisdizionale del giudice investito della causa» (v., ad esempio, Cons. St., sez. VI, 18 ottobre 2017, n. 4826, ord.).
5.1. Peraltro, la prevalente giurisprudenza amministrativa, quando è stata investita della questione della giurisdizione in ordine all’opposizione alla liquidazione, ha affermato la sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario (v. di recente, ex plurimis, Cons. St., sez. V, 19 dicembre 2023, n. 11026, sulla liquidazione del compenso al difensore della parte ammessa al patrocinio a spese dello Stato, Cons. St., sez. III, 24 ottobre 2022, n. 9040, ord., C.G.A.R.S., sez. giurisd., 19 ottobre 2018, n. 563, ord., sull’opposizione del consulente tecnico d’ufficio alla liquidazione del compenso).
5.2. Questo maggioritario orientamento della giurisprudenza amministrativa corrisponde, infatti, al diritto vivente nella materia dell’opposizione proposta ai sensi dell’art. 170 del d.P.R. n. 115 del 2002, diritto vivente di cui ha preso atto la Corte costituzionale.
5.3. Per la consolidata giurisprudenza della Cassazione, il ricorso avverso il decreto di liquidazione del compenso all’ausiliario del magistrato, nel regime introdotto dall’art. 170 del d.P.R. n. 115 del 2002 (che ora fa rinvio all’art. 15 del d. lgs. n. 150 del 2011), come già nella vigenza della l. n. 319 del 1980, non è un atto di impugnazione, ma è l’atto introduttivo di un distinto procedimento contenzioso, nel quale il giudice adito ha il potere-dovere di verificare la correttezza della liquidazione in base ai criteri legali, a prescindere dalle prospettazioni dell’istante – con il solo obbligo di non superare la somma richiesta, in applicazione del principio di cui all’art. 112 c.p.c. – e di regolare le spese secondo il principio della soccombenza (Cass., sez. II, 6 marzo 2024, n. 5991, ord.).
5.4. Il procedimento di opposizione, ora disciplinato dal d. lgs. n. 150 del 2011, al pari di quanto già prevede(va) l’art. 170 del d.P.R. n. 115 del 2002, non ha natura di impugnazione ed introduce una controversia di natura civile relativa alla spettanza e alla liquidazione dell’onorario.
5.5. La Corte di Cassazione ha chiarito che l’art. 15 del d. lgs. n. 150 del 2011 è certamente volto a valorizzare – così come il previgente art. 170 del d.P.R. n. 115 del 2002 – la ‘prossimità organizzativa’ tra il primo decidente e il giudice dell’opposizione, ma sempre sul presupposto che entrambi detti giudici appartengano al medesimo plesso giurisdizionale.
5.6. Si tratta, insomma, di una disposizione sulla competenza e non anche sulla giurisdizione, giacché si verte in materia di diritti soggettivi e la possibilità di spostare la tutela dei diritti dinanzi al giudice amministrativo, sotto forma di giurisdizione esclusiva, è pur sempre di carattere eccezionale.
5.7. Perciò – hanno sul punto chiarito le Sezioni Unite – non può ritenersi che con la disposizione in esame il legislatore abbia solo implicitamente inteso introdurre nell’ordinamento un’ulteriore e non prevista ipotesi di giurisdizione esclusiva.
5.8. La ricostruzione dell’istituto dell’opposizione, quale emerge dalla giurisprudenza della Cassazione, induce dunque questa Adunanza ad affermare che anche sull’opposizione dei verificatori alla liquidazione del giudice amministrativo sussista la giurisdizione del giudice ordinario, in coerenza, del resto, con quanto hanno affermato le Sezioni Unite, anche di recente, in relazione non solo alla liquidazione del difensore della parte che beneficia del patrocinio a spese dello Stato, ma anche al provvedimento che abbia negato o concesso l’ammissione al patrocinio a spese dello Stato (Cass., Sez. Un., 17 luglio 2023, n. 20501).
- La Corte di Cassazione ha riaffermato anche di recente che questi principi regolatori della giurisdizione hanno una valenza che travalica le ipotesi in cui il contenzioso a quo si sia svolto dinanzi al giudice amministrativo e «sono suscettibili di estensione ad ogni controversia patrocinata dinanzi a giudici speciali» (Cass., Sez. Un., 1° febbraio 2023, n. 3027, ord.).
6.1. A non diversa soluzione questa Adunanza plenaria – pur in assenza di specifiche pronunce delle Sezioni Unite in punto di giurisdizione sull’opposizione proposta dall’ausiliario del giudice amministrativo (art. 19 c.p.a.) – ritiene coerentemente di dover pervenire circa la giurisdizione, spettante al giudice civile, anche in riferimento all’opposizione proposta dall’ausiliario del giudice amministrativo rispetto alla liquidazione da quest’ultimo effettuata, perché, anche in questo caso come in quello del difensore della parte ammessa al patrocinio a spese dello Stato, il giudizio ha carattere civilistico, ha ad oggetto diritti soggettivi di natura patrimoniale e verte intorno alla spettanza, nell’an e nel quantum, dei compensi al professionista per le prestazioni rese in occasione del giudizio, senza che sia possibile ravvisare e men che mai istituire nel riparto della giurisdizione, per usare le parole della Corte costituzionale, una «inesistente connessione «ontologica» tra il contenzioso volto al recupero del compenso professionale e la controversia di base».
6.2. Come ha rilevato la Corte costituzionale, l’affermazione della giurisdizione ordinaria potrebbe provocare, nei casi di liquidazioni effettuate da parte di un giudice appartenente ad una giurisdizione speciale, «non secondarie disarmonie applicative», ma spetta al legislatore eventualmente porvi rimedio, in un «auspicabile riordino del sistema normativo» (così la citata sentenza n. 80 del 2020, § 4.1., della Corte costituzionale).
- D’altro canto, nel giudizio di opposizione al decreto di liquidazione del compenso a favore del consulente tecnico d’ufficio ai sensi del più volte citato art. 170, il giudice deve verificare solo se l’opera svolta dall’ausiliare sia rispondente ai quesiti posti dal giudice che ha conferito l’incarico, tenuto conto, ai sensi dell’art. 51 del d.P.R. n. 115 del 2002, della difficoltà, della completezza e del pregio della relazione peritale, che costituiscono i parametri per la determinazione del compenso, essendo invece esclusa dall’accertamento ogni valutazione circa l’utilità e la validità della consulenza tecnica, per essere tali questioni attinenti al merito della causa, da fare, pertanto, valere nella relativa sede (Cass., sez. VI-2, 24 novembre 2021, n. 36396, ord.).
7.1. Quanto ai timori prospettati dall’ordinanza di rimessione, su una cognizione “sdoppiata” della medesima questione, va rilevato che il giudice civile, in sede di applicazione dell’art. 15 del d. lgs. n. 150 del 2011 e di opposizione avverso il provvedimento di liquidazione del compenso al consulente tecnico d’ufficio, ha il potere-dovere di richiedere gli atti, i documenti e le informazioni necessarie ai fini della decisione – e dunque, se del caso, anche all’ufficio giudiziario appartenente a diverso plesso che abbia effettuato la liquidazione: la locuzione “può” contenuta in tale disposizione va intesa non come espressione di mera discrezionalità, bensì come potere-dovere di decidere causa cognita, senza limitarsi a fare meccanica applicazione della regola formale del giudizio fondata sull’onere della prova (Cass., sez. II, 19 agosto 2021, n. 23133).
7.2. Si tratta, ad ogni modo, di questioni che spetta al solo giudice munito di giurisdizione – quello civile – decidere nella sede propria.
- Nel rispondere al quesito a) dell’ordinanza di rimessione, con conseguente assorbimento del quesito b) (v., supra, § 2.8.), l’Adunanza plenaria rileva che difetta in questa materia la giurisdizione del giudice amministrativo a pronunciarsi sull’opposizione dei verificatori alla liquidazione.
8.1. Sarà pertanto il giudice civile a pronunciarsi su di essa e, nel caso di specie, il Tribunale di Roma, avanti al quale gli interessati potranno riproporre – ferme restando le preclusioni e le decadenze eventualmente già maturate – la loro istanza, come prevede l’art. 11, comma 2, c.p.a., nel termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della presente sentenza.
- Ai sensi dell’art. 99, comma 4, c.p.a., l’Adunanza afferma i seguenti principi di diritto:
- a) la liquidazione del compenso al verificatore o al consulente tecnico d’ufficio, una volta depositata la relazione, deve essere effettuata dal presidente del Collegio con decreto, ai sensi dell’art. 66, comma 4, c.p.a. o dell’art. 67, comma 5, c.p.a., essendo rimessa alla sentenza che definisce il giudizio amministrativo solo la regolazione del relativo onere a carico delle parti, e ogni contestazione relativa a tale liquidazione, anche se erroneamente contenuta nella sentenza, deve essere proposta nella forma propria dell’opposizione di cui all’art. 170 del d.P.R. n. 115 del 2002;
- b) la giurisdizione in ordine a tale opposizione spetta al giudice ordinario.
- Le spese del presente giudizio, per la novità della questione nello specifico sollevata avanti a questa Adunanza, possono essere interamente compensate tra le parti.
