Corte costituzionale, sentenza 24 giugno 2024, n. 109
PRINCIPIO DI DIRITTO
La Corte costituzionale: 1) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 36 della L.R. Siciliana 22 febbraio 2023, n. 2 (L.R. 2023-2025); 2) dichiara cessata la materia del contendere in ordine alle questioni di legittimità costituzionale dell’art. 38 della L.R. Siciliana n. 2 del 2023, promosse, in riferimento agli artt. 3 e 9 della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe.
TESTO RILEVANTE DELLA DECISIONE
Motivi della decisione
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato diverse disposizioni della L.R. Siciliana n. 2 del 2023.
Il ricorso viene deciso con la presente sentenza limitatamente alle questioni di legittimità costituzionale relative agli artt. 36 e 38, rimanendo riservata a separate pronunce la decisione sulle altre.
2.- L’art. 36, oggetto della prima questione, in materia di concessioni demaniali marittime, stabilisce la proroga di due termini già fissati da precedenti leggi regionali, portandoli entrambi al 30 aprile 2023.
Anzitutto, viene differito il termine per la presentazione delle istanze di proroga di tali concessioni.
La disposizione impugnata interviene sul testo dell’art. 1 della L.R. Siciliana 21 luglio 2021, n. 17 (Termine ultimo per la presentazione delle istanze di proroga delle concessioni demaniali marittime), con il quale, “[a]tteso il protrarsi dell’emergenza epidemiologica da Covid-19”, era stato originariamente fissato, per la presentazione delle domande di proroga, il termine del 30 luglio 2021, poi protratto al 31 agosto 2021 dall’art. 1, comma 1, lettera a), della L.R. Siciliana 3 agosto 2021, n. 22 (Disposizioni urgenti in materia di concessioni demaniali marittime, gestione del servizio idrico integrato nell’ambito territoriale ottimale di Agrigento e di personale di S.D. S.p.A. Disposizioni varie).
In secondo luogo, viene prorogato il termine per la conferma, in forma telematica, dell’interesse all’utilizzazione del demanio marittimo.
Deve qui ricordarsi che, in base all’art. 3 della L.R. Siciliana 16 dicembre 2020, n. 32 (Disposizioni in materia di demanio marittimo. Norme in materia di sostegno della mobilità), è stato istituito un portale telematico per la gestione delle istanze, presentate al Dipartimento regionale dell’ambiente, aventi ad oggetto l’utilizzo del demanio marittimo, del mare territoriale e delle pertinenze demaniali marittime (art. 3, comma 1), con l’esplicita previsione che tutte le istanze di autorizzazione, già presentate all’amministrazione regionale entro la fine del 2020, debbano essere confermate dal richiedente attraverso il medesimo portale (art. 3, comma 2).
All’uopo, l’originario termine per la conferma dell’interesse, fissato al 30 giugno 2021, era poi stato differito – dopo esser giunto a scadenza – fino al 28 febbraio 2023 per effetto dell’art. 4, comma 4, della L.R. Siciliana 13 dicembre 2022, n. 18 (Variazioni al bilancio di previsione della Regione siciliana per il triennio 2022-2024).
Entrambi i termini vengono, con la disposizione in esame, differiti al 30 aprile 2023, con ciò determinandosi, a giudizio del Presidente del Consiglio dei ministri, la violazione dell’art. 117, primo comma, Cost., in relazione alle previsioni self-executing dell’art. 12 della direttiva 2006/123/CE.
La proroga dei due termini, infatti, comporterebbe l’effetto di “corroborare”, per le aree demaniali ricadenti nel territorio della Regione Siciliana, il rinnovo, senza gara, delle concessioni marittime “fino alla data del 31 dicembre 2033”, secondo quanto già stabilito dall’art. 1, comma 1, della L.R. Siciliana n. 24 del 2019.
Tale effetto, secondo il ricorrente, contrasterebbe con il divieto di rinnovo automatico delle concessioni, da ultimo ribadito dalla Corte di giustizia dell’Unione europea, proprio in virtù della richiamata norma self-executing, nella già citata sentenza 20 aprile 2023, in causa C-348/22, Autorità garante della concorrenza e del mercato.
Il legislatore siciliano, esorbitando dalle proprie competenze legislative come stabilite dagli artt. 14 e 17 dello statuto di autonomia, avrebbe, così, introdotto un ostacolo alla piena applicazione, nell’ordinamento interno, della normativa dell’Unione.
2.1.- Ai fini di un corretto inquadramento della questione è opportuno dare conto del travagliato susseguirsi, negli ultimi quindici anni, dei più importanti interventi normativi nella materia delle concessioni demaniali marittime e della relativa durata, a livello sia nazionale sia delle disposizioni vigenti nella Regione Siciliana.
Tali interventi hanno dovuto confrontarsi con i vincoli derivanti dai principi comunitari di tutela della concorrenza e di libertà di stabilimento, declinati, in special modo, dall’art. 12 della direttiva 2006/123/CE, relativa ai servizi nel mercato interno.
Per quelle attività economiche che, come nel caso delle concessioni demaniali, utilizzano a fini imprenditoriali la disponibilità esclusiva di un bene pubblico caratterizzato dalla “scarsità” della relativa risorsa, il diritto dell’Unione europea sottopone il rilascio del titolo autorizzativo a stringenti condizioni, atte a favorire il ricambio tra gli operatori e a rimuovere gli ostacoli all’ingresso nel mercato di riferimento. Dette condizioni impongono che la risorsa pubblica sia affidata previo espletamento di una procedura di selezione tra i candidati potenziali, che presenti adeguate garanzie di imparzialità e di trasparenza (art. 12, paragrafo 1, della direttiva servizi), e che il titolo, da rilasciarsi “per una durata limitata adeguata”, non preveda procedure di rinnovo automatico né accordi altri vantaggi al prestatore uscente (art. 12, paragrafo 2).
2.2.- L’inerzia del legislatore nazionale nel dare attuazione a tali previsioni, con specifico riguardo alle concessioni demaniali marittime per uso turistico-ricreativo, ha indotto la Commissione europea, già nel 2009, ad aprire una procedura di infrazione. La vicenda è già stata ricostruita da questa Corte, in occasione di giudizi analoghi a quello odierno (tra le altre, sentenza n. 1 del 2019).
Per effetto di tali rilievi dell’organo comunitario il legislatore nazionale si è determinato ad accantonare, nella regolazione delle concessioni demaniali marittime, il cosiddetto diritto di insistenza, già previsto dall’art. 37, secondo comma, del R.D. 30 marzo 1942, n. 327 (Approvazione del testo definitivo del Codice della navigazione).
È stata dunque abrogata l’originaria previsione che, nel fissare la durata delle concessioni dei beni demaniali marittimi a sei anni, stabiliva che esse “si rinnovano automaticamente per altri sei anni e così successivamente ad ogni scadenza” (art. 01, comma 2, del D.L. 5 ottobre 1993, n. 400, recante “Disposizioni per la determinazione dei canoni relativi a concessioni demaniali marittime”, convertito, con modificazioni, in L. 4 dicembre 1993, n. 494, nel testo sostituito dall’art. 10, comma 1, della L. 16 marzo 2001, n. 88, recante “Nuove disposizioni in materia di investimenti nelle imprese marittime”). L’abrogazione, proprio al fine di superare i rilievi della Commissione europea, è stata disposta dall’art. 11, comma 1, lettera a), della L. 15 dicembre 2011, n. 217 (Disposizioni per l’adempimento di obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia alle Comunità europee – Legge comunitaria 2010).
Allo stesso tempo, tuttavia, il legislatore nazionale – anziché procedere a una conseguente e necessaria rivisitazione della materia, pur preannunziata più volte e oggetto anche di apposita delega al Governo, da parte della menzionata L. n. 217 del 2011, mai portata a compimento – ha inaugurato, sin dal 2010, una stagione di ripetute proroghe delle concessioni in scadenza.
Ad un primo differimento al 31 dicembre 2012 (disposto dall’art. 1, comma 18, del D.L. 30 dicembre 2009, n. 194, recante “Proroga di termini previsti da disposizioni legislative”, convertito, con modificazioni, in L. 26 febbraio 2010, n. 25), è seguita una nuova proroga fino al 31 dicembre 2020 (così l’art. 34-duodecies del D.L. 18 ottobre 2012, n. 179, recante “Ulteriori misure urgenti per la crescita del Paese”, come introdotto dalla relativa legge di conversione 17 dicembre 2012, n. 221).
Nonostante la Corte di giustizia UE – con la sentenza 14 luglio 2016, nelle cause riunite C-458/14 e C-67/15, P. srl e M.M. e altri – avesse dichiarato il contrasto di tali previsioni con l’art. 12 della “direttiva servizi”, il legislatore nazionale, approssimandosi la scadenza del 31 dicembre 2020, ha prorogato ulteriormente la validità delle concessioni dei beni del demanio marittimo per ulteriori quindici anni.
Così ha stabilito l’art. 1, commi 682 e 683, della L. n. 145 del 2018, pur preannunziando un programma (ivi delineato, ai commi 677 e seguenti) di complessiva revisione del modello di gestione delle imprese turistico-ricreative e ricettive che operano sul demanio marittimo, tale da comprendere anche una “revisione organica delle norme connesse alle concessioni demaniali marittime” (così il comma 677, lettera c).
L’effetto pratico di queste previsioni è dunque stato quello di avallare la prosecuzione, senza l’indizione di gare, fino all’anno 2033, delle concessioni ormai prossime alla scadenza, senza che, nel periodo immediatamente successivo, abbia mai visto la luce il preannunziato programma di riforme.
La richiamata nuova proroga – assistita poi da una “moratoria” (di cui all’art. 182, comma 2, del D.L. 19 maggio 2020, n. 34, recante “Misure urgenti in materia di salute, sostegno al lavoro e all’economia, nonché di politiche sociali connesse all’emergenza epidemiologica da COVID-19”, convertito, con modificazioni, in L. 17 luglio 2020, n. 77), atta a bloccare, durante il periodo pandemico, le procedure amministrative per il rilascio o per l’assegnazione, con procedure di evidenza pubblica, delle aree oggetto di concessione – è stata sottoposta al giudizio dell’adunanza plenaria del Consiglio di Stato, che, con le sentenze n. 17 e n. 18 del 9 novembre 2021, ne ha rilevato il contrasto con le norme UE in tema di libertà di stabilimento e di non discriminazione tra operatori economici e la conseguente necessità di non applicazione, anche da parte delle pubbliche amministrazioni.
In particolare, le richiamate pronunce, nel ribadire la necessità delle procedure ad evidenza pubblica per l’assegnazione delle aree demaniali, hanno escluso la sussistenza di un diritto alla prosecuzione del rapporto in capo agli attuali concessionari.
Esse, allo stesso tempo, “[a]l fine di evitare il significativo impatto socio-economico che deriverebbe da una decadenza immediata e generalizzata di tutte le concessioni in essere, di tener conto dei tempi tecnici perché le amministrazioni predispongano le procedure di gara richieste e, altresì, nell’auspicio che il legislatore intervenga a riordinare la materia in conformità ai principi di derivazione europea”, hanno comunque riconosciuto l’efficacia delle concessioni in essere fino alla data del 31 dicembre 2023.
Si è, poi, avvertito che, “oltre tale data, anche in assenza di una disciplina legislativa, esse cesseranno di produrre effetti, nonostante qualsiasi eventuale ulteriore proroga legislativa che dovesse nel frattempo intervenire, la quale andrebbe considerata senza effetto perché in contrasto con le norme dell’ordinamento dell’U.E.”.
Il legislatore nazionale ha recepito quest’ultima indicazione con l’art. 3 della L. n. 118 del 2022, con cui sono stati abrogati i commi 682 e 683 dell’art. 1 della L. n. 145 del 2018 (comma 5) e si è contestualmente stabilito che le concessioni demaniali de quibus continuano ad avere efficacia fino al 31 dicembre 2023 (comma 1).
Solo in presenza di ragioni oggettive, tali da impedire la conclusione delle procedure di gara entro tale data, il legislatore ha acconsentito ad un ulteriore differimento del termine di scadenza delle concessioni, per il tempo strettamente necessario e, comunque, non oltre il 31 dicembre 2024 (comma 3).
Nell’approssimarsi della scadenza, l’art. 12, comma 6-sexies, del D.L. 29 dicembre 2022, n. 198 (Disposizioni urgenti in materia di termini legislativi), come introdotto dalla L. di conversione 24 febbraio 2023, n. 14, ha fissato il termine ultimo al 31 dicembre 2024, e l’art. 10-quater, comma 3, ha spostato al 31 dicembre 2025 l’ulteriore possibilità di differimento in caso di oggettive ragioni tali da impedire la conclusione tempestiva delle procedure selettive.
La legge di conversione appena citata è stata promulgata dal Presidente della Repubblica con contestuale invio di una lettera, in data 24 febbraio 2023, ai Presidenti delle due Camere del Parlamento e al Presidente del Consiglio dei ministri. In tale lettera è stata fortemente stigmatizzata, tra l’altro, proprio la nuova proroga delle concessioni demaniali marittime, per contrasto sia con il diritto UE, sia con le citate sentenze dell’Adunanza plenaria.
La giurisprudenza amministrativa, di recente, ha affermato che sono passibili di non applicazione le norme della L. n. 14 del 2023 per ragioni sostanzialmente corrispondenti a quelle indicate dal Presidente della Repubblica (Consiglio di Stato, sezione sesta, sentenze 28 agosto 2023, n. 7992, e 1° marzo 2023, n. 2192).
Nello stesso tempo, su rinvio del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, la Corte di giustizia UE, con la sentenza in causa C-348/22 (richiamata anche dal ricorrente), si è nuovamente pronunciata sulla disciplina italiana delle concessioni demaniali marittime, ribadendo la contrarietà delle proroghe alle norme del diritto UE.
La Corte di Lussemburgo, in particolare, ha ricordato che l’art. 12, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2006/123/CE impone agli Stati membri, in termini incondizionati e sufficientemente precisi, l’obbligo di applicare una procedura di selezione imparziale e trasparente tra i candidati potenziali e vieta di rinnovare automaticamente un’autorizzazione rilasciata per una determinata attività.
2.3.- Anche nell’ordinamento della Regione Siciliana la materia delle concessioni sui beni del demanio marittimo è stata segnata, negli anni più recenti, da analogo percorso, incentrato essenzialmente sulle proroghe automatiche dei rapporti in essere.
Conformemente alle previsioni dei commi 682 e 683 dell’art. 1 della L. n. 145 del 2018, nel 2019, il legislatore siciliano ha stabilito di estendere la validità delle concessioni fino al 31 dicembre 2033, “a domanda dei concessionari”, onerati di presentare richiesta di proroga entro il termine del 30 aprile 2020 (art. 1, comma 1, della L.R. Siciliana n. 24 del 2019).
Tale scadenza è stata poi più volte prorogata, fino alla previsione dell’art. 36 della L.R. Siciliana n. 2 del 2023, oggetto dell’odierno scrutinio, con la quale il termine per la presentazione delle domande è stato differito al 30 aprile 2023.
Giova peraltro evidenziare che tale differimento si riferisce non alla scadenza delle concessioni demaniali, che rimane fissata al 31 dicembre 2033 (giusta la previsione dell’art. 1 della L.R. Siciliana n. 24 del 2019), quanto piuttosto alla data entro la quale gli interessati, in quanto titolari di un rapporto già in essere, possono presentare domanda di proroga della concessione.
Nel presente giudizio, come già accennato in premessa, viene poi in rilievo l’analoga previsione, di cui alla seconda parte dello stesso art. 36 della L.R. Siciliana n. 2 del 2023, che ha rinviato al 30 aprile 2023 anche il termine per la conferma dell’interesse all’ottenimento della proroga, nel quadro del sistema telematico che, a norma della L.R. Siciliana n. 32 del 2020, è oggi chiamato a gestire le relative procedure amministrative.
Pur se tali previsioni non comportano, di per sé, la perdurante vigenza delle concessioni fino al 2033 – effetto che è da farsi risalire all’art. 1 della L.R. Siciliana n. 24 del 2019, mai impugnato dal Governo – è comunque innegabile che esse confermino detta vigenza in quanto abilitano gli aventi diritto a compiere quanto necessario per ottenere il beneficio della proroga fino a tale lontana scadenza. In questa prospettiva, è sicuramente ravvisabile un interesse attuale del ricorrente a dolersi della illegittimità costituzionale delle previsioni in esame in relazione alla fonte interposta costituita dall’art. 12 della direttiva 2006/123/CE.
2.4.- Tanto premesso, la questione promossa in riferimento all’art. 117, primo comma, Cost. è fondata.
2.4.1.- Occorre rilevare che, nei giudizi di legittimità costituzionale in via principale, le norme dell’Unione europea munite di efficacia diretta “rendono concretamente operativo il parametro costituito dall’art. 117, primo comma, Cost. (come chiarito, in generale, dalla sentenza n. 348 del 2007)”, aprendo così la strada alla declaratoria di illegittimità costituzionale delle norme, anche regionali, che, rispetto alle prime, siano giudicate incompatibili con il diritto unionale (sentenza n. 102 del 2008; nello stesso senso, sentenza n. 86 del 2012).
Con specifico riguardo al tema delle concessioni demaniali e della loro durata, tale percorso è già stato seguito, in passato, da questa Corte.
In particolare, la sentenza n. 180 del 2010, nel rilevare il prodursi di una disparità di trattamento tra operatori economici per effetto delle proroghe automatiche ex lege delle concessioni del demanio marittimo, e la conseguente violazione dei principi di concorrenza, ha dichiarato costituzionalmente illegittimo, per violazione dell’art. 117, primo comma, Cost., l’art. 1 della L.R. Emilia-Romagna 23 luglio 2009, n. 8, recante “Modifica della L.R. 31 maggio 2002, n. 9 (Disciplina dell’esercizio delle funzioni amministrative in materia di demanio marittimo e di zone di mare territoriale) in attuazione della L. 27 dicembre 2006, n. 296“, che consentiva ai titolari delle concessioni in scadenza di presentare domanda, entro un certo termine, per ottenere la proroga del titolo fino ad un massimo di venti anni. La violazione dei principi del diritto UE è stata in quell’occasione rinvenuta nella sostanziale chiusura del mercato di riferimento, a danno degli operatori economici che, per non aver in precedenza gestito il demanio marittimo, si vedevano ex lege preclusa la possibilità, alla scadenza delle concessioni in essere, di prendere il posto dei precedenti gestori.
Ne derivava “un’ingiustificata compressione dell’assetto concorrenziale del mercato della gestione del demanio marittimo”, con violazione dei parametri interposti (allora evocati dal ricorrente) del principio di parità di trattamento discendente dagli artt. 49 e seguenti del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in tema di libertà di stabilimento.
In una più recente occasione, e sempre in sede di giudizio in via principale, questa Corte – sia pure con riferimento alle concessioni per lo sfruttamento delle acque minerali e termali, ma con affermazioni che mantengono validità anche per le concessioni del demanio marittimo – è giunta ad analoghe conclusioni, questa volta con esplicito riferimento alle previsioni dell’art. 12 della direttiva 2006/123/CE (evocata quale parametro interposto, allora come nel presente giudizio).
Sulla premessa che tale disposizione impone l’obbligo, sufficientemente preciso, di procedere a una selezione tra i candidati potenziali, “che presenti garanzie di imparzialità e di trasparenza e preveda, in particolare, un’adeguata pubblicità dell’avvio della procedura e del suo svolgimento e completamento”, questa Corte ha, quindi, ribadito che “il rinnovo o la proroga automatica delle concessioni del demanio marittimo (da ultimo, sentenza n. 1 del 2019) […] viola l’art. 117, primo comma, Cost., per contrasto con i vincoli derivanti dall’ordinamento dell’Unione in tema di libertà di stabilimento e di tutela della concorrenza, dal momento che altri operatori non avrebbero la possibilità, alla scadenza della concessione, di concorrere per la gestione se non nel caso in cui il vecchio gestore non chieda la proroga o la chieda senza un valido programma di investimenti” (sentenza n. 233 del 2020).
2.4.2.- Le affermazioni che precedono vanno ribadite anche con riguardo alla questione odierna, pur se, a differenza dei precedenti citati, il differimento del termine disposto dalla norma qui impugnata non si riferisce questa volta (come già visto) alla vera e propria proroga delle concessioni demaniali – che trova origine nella più risalente previsione della L.R. n. 24 del 2019 – ma esclusivamente alla presentazione, da parte del titolare in scadenza, dell’istanza di proroga del titolo.
Occorre tuttavia rilevare che la rinnovazione anche solo di quest’ultima possibilità finisce con l’incidere sul regime di durata dei rapporti in corso, perpetuandone il mantenimento, e quindi rafforza, in contrasto con i principi del diritto UE sulla concorrenza, la barriera in entrata per nuovi operatori economici potenzialmente interessati alla utilizzazione, a fini imprenditoriali, delle aree del demanio marittimo.
Va dunque dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 36 della L.R. Siciliana n. 2 del 2023, per violazione dell’art. 117, primo comma, Cost., in relazione alle previsioni interposte dell’art. 12 della direttiva 2006/123/CE.
3.- La seconda questione ha ad oggetto l’art. 38 della L.R. Siciliana n. 2 del 2023, che interviene nella materia dei parchi e delle riserve naturali. Nell’inserire il nuovo comma 4-bis nell’art. 24 della L.R. Siciliana n. 14 del 1988, la disposizione impugnata consente, in tutto il territorio del parco, la realizzazione di opere finalizzate alla ricerca scientifica, anche in deroga alle disposizioni di vincolo dettate dallo statuto del parco.
Simile previsione, secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, sarebbe affetta da “incoerenza e ambiguità”, con conseguente violazione dell’art. 3 Cost. “sotto il profilo della certezza del diritto e della ragionevolezza”. Sotto diversa angolatura, l’introduzione di una generica deroga alle disposizioni di vincolo insistenti sui parchi si porrebbe in contrasto con la previsione del vincolo ex lege di cui all’art. 142 cod. beni culturali, con conseguente travalicamento dei limiti cui deve sottostare l’autonomia del legislatore regionale siciliano.
In proposito, il ricorrente ricorda che la competenza legislativa primaria in materia di tutela del paesaggio, prevista dall’art. 14, primo comma, lettera n), statuto reg. Siciliana, deve osservare i limiti derivanti sia dall’art. 9 Cost. sia dalle previsioni del codice dei beni culturali e del paesaggio, qualificabili come norme di grande riforma economico-sociale.
3.1.- Successivamente alla presentazione del ricorso la disposizione impugnata è stata abrogata dall’art. 15, comma 14, della L.R. Siciliana n. 9 del 2023, con decorrenza dal giorno dell’entrata in vigore della norma abrogatrice.
Sussistono le condizioni che, per costante giurisprudenza di questa Corte (ex plurimis, sentenze n. 223 e n. 80 del 2023, n. 222 e n. 92 del 2022; ordinanza n. 96 del 2023), consentono di ritenere che ciò abbia condotto a una piena soddisfazione delle ragioni fatte valere dal Governo.
Nonostante la disposizione censurata sia rimasta in vigore per quasi cinque mesi, può infatti escludersi che essa abbia prodotto gli effetti lesivi paventati dal ricorso, alla luce della dichiarazione dell’organo regionale competente per materia, depositata in giudizio dalla Regione Siciliana e non contestata dalla controparte. Nella nota del 26 marzo 2024, l’Assessorato del territorio e dell’ambiente, Dipartimento dell’ambiente, ha affermato che “l’articolo 38 della legge regionale in oggetto indicata non ha avuto alcuna applicazione”.
Va, dunque, dichiarata la cessazione della materia del contendere in relazione all’impugnazione dell’art. 38 della L.R. Siciliana n. 2 del 2023.
