Consiglio di Stato, sez. III, sentenza 24 luglio 2024, n. 6679
PRINCIPIO DI DIRITTO
“Criterio fondamentale per la valutazione della legittimità del provvedimento interdittivo è la logicità della decisione amministrativa, cui si affiancano i tradizionali parametri di sindacato del potere discrezionale della P.A., quali l’adeguatezza istruttoria, il contraddittorio, la coerenza e l’esaustività motivazionale, la proporzionalità e la ragionevolezza: canoni la cui violazione dà luogo ai notori vizi dell’eccesso di potere, nelle diverse configurazioni che questo può assumere. Compete quindi al giudice verificare, senza con ciò invadere il campo valutativo riservato alla P.A., se la prognosi indiziaria formulata dalla Prefettura attinga un plausibile livello di verosimiglianza, alla luce di tutte le circostanze esaminate e di una analisi complessiva dei fenomeni criminali e del modus operandi delle organizzazioni che vi danno vita, la cui conoscenza è essenziale al fine di collocare l’indagine prefettizia ed i relativi esiti entro una cornice aderente alla realtà dei fatti investigati.”
TESTO RILEVANTE DELLA DECISIONE
- Costituisce oggetto del presente giudizio il provvedimento interdittivo della Prefettura di Modena prot. -OMISSIS- gennaio 2023, di cui è destinataria la ricorrente società -OMISSIS-, operante nel settore -OMISSIS-.
Il provvedimento scaturisce dall’istanza presentata in data 15 luglio 2022 dall’attuale amministratore unico della -OMISSIS-, -OMISSIS-, di iscrizione nell’elenco dei fornitori, prestatori di servizi ed esecutori di lavori non soggetti a tentativi di infiltrazione mafiosa (cd. white list) presso la Prefettura modenese nonché dalla richiesta di informazioni antimafia trasmessa in data 17 giugno 2022, per il tramite della Banca Dati Nazionale Antimafia – BNDA, dalla Regione Emilia Romagna – Direzione Generale dell’Economia, della Conoscenza, del Lavoro e dell’Impresa.
[…]
- […] il T.A.R. per l’Emilia-Romagna, ha respinto il ricorso proposto dalla società -OMISSIS- avverso il suddetto provvedimento interdittivo.
Il T.A.R. ha respinto nell’ordine: – le censure intese a lamentare che, a seguito della rinuncia della ricorrente alla domanda di iscrizione nella cd. “white list”, il procedimento avrebbe dovuto essere archiviato per carenza di interesse e l’Amministrazione non avrebbe potuto concluderlo con il rigetto della domanda medesima, che il rigetto gravato sarebbe, altresì, viziato da difetto di motivazione in ordine al superamento degli effetti della detta rinuncia, che l’Amministrazione non avrebbe comunicato il preavviso di rigetto della domanda di archiviazione per rinuncia, che il provvedimento impugnato sarebbe nullo per mancata notificazione alla società ricorrente, essendo stato solamente consegnato al procuratore speciale -OMISSIS-, privo di poteri di rappresentanza, e non vi sarebbe possibilità di sanatoria, essendosi esaurito il potere dell’Amministrazione, che sarebbe stato violato il principio del contraddittorio ex art. 7 l. n. 241/1990 in relazione all’assunzione del provvedimento interdittivo, che la Prefettura di Modena avrebbe illegittimamente unificato il procedimento conseguente alla domanda di iscrizione alla “white list” con quello avviato, con nota del 17 giugno 2022, dalla Regione Emilia Romagna quale soggetto accreditato per la richiesta di informazione antimafia per il tramite della BDNA, che la richiesta di informazioni antimafia sarebbe pervenuta, tramite la Regione Emilia Romagna, da -OMISSIS-, soggetto non legittimato, per mero errore, senza interesse e oltre i termini previsti ex lege.
Ha osservato il T.A.R., ai fini reiettivi delle censure suindicate, che: – pur in presenza della rinuncia dell’interessata alla domanda di iscrizione nella “white list”, “a fronte di un procedimento la cui istruttoria si era conclusa con l’accertamento di criticità, con conseguente sussistenza di un evidente interesse di natura pubblica ad adottare un provvedimento di natura interdittiva antimafia, si deve rilevare che la Prefettura ha assunto il provvedimento gravato anche in relazione alla richiesta pervenuta dalla Regione Emilia Romagna, che certamente non poteva essere paralizzato dalla rinuncia alla domanda di iscrizione nella “White list” presentata (dopo la comunicazione del preavviso di rigetto) dalla società destinataria della detta richiesta”; – “tenere distinti i due procedimenti, per procedere all’archiviazione dell’uno e all’adozione dell’interdittiva antimafia dell’altro, non avrebbe prodotto alcun beneficio per la ricorrente medesima, considerato che il risultato finale si sarebbe sostanziato sempre in una misura antimafia a carico della società, inserita in B.D.N.A. e, dunque, accessibile a tutte le stazioni appaltanti”; – “un eventuale vizio della notificazione di un provvedimento lesivo è sanato nel caso in cui vi sia un tempestivo esercizio del diritto di difesa da parte dell’interessato, il quale dimostra di avere raggiunto la piena conoscenza dell’atto che assume rilievo ai fini della decorrenza del termine per la sua contestazione in sede giurisdizionale”; – “dalla documentazione prodotta dalla stessa ricorrente […] emerge che -OMISSIS-, procuratore speciale della -OMISSIS- e che ha ricevuto la notificazione del gravato provvedimento presso la Stazione dei Carabinieri -OMISSIS- , era autorizzato, tra l’altro, a “stipulare ed agire per conto della società avanti a qualsiasi Autorità amministrativa politica, militare, fiscale e doganale, firmando istanze, ricorsi e reclami, in particolare rappresentare la società avanti a qualsiasi Ministero, Direzione, Agenzia delle Entrate, Dogane, e Uffici competenti e dipendenti, nello svolgimento e definizione di qualsiasi pratica e incombenza”.
Non pare dubbio, quindi, che -OMISSIS- fosse soggetto pienamente legittimato a ricevere la notifica del provvedimento interdittivo gravato”; – “appare coerente con i principi generali dell’azione amministrativa procedere, nel caso in esame, all’unificazione di due procedimenti, rispondendo ad esigenze di economia, efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa.
Considerato, invero, che le due istruttorie si sostanziavano in una richiesta rivolta alle Forze di polizia specializzate di svolgere accertamenti sul medesimo soggetto giuridico, appare del tutto ragionevole che le due istruttorie siano state svolte in forma coordinata; una volta accertata la presenza di criticità e la ricorrenza dei presupposti per il rilascio di un’informazione antimafia positiva (ostativa anche ai fini dell’iscrizione nella “White list”), appare coerente con i principi sopra menzionati che a conclusione di tale attività sia stato assunto un solo provvedimento finale di portata interdittiva”; – “dalla richiesta trasmessa tramite Banca Dati Nazionale Antimafia – BDNA (doc. sub n. 12 fascicolo Amministrazione resistente) emerge che l’Amministrazione richiedente è la Regione Emilia Romagna e che oggetto dell’istanza è “richiesta di informazioni ai sensi dell’art. 91 del D.Lgs. 06/09/2011, n. 159 e successive modifiche ed integrazioni”; la società oggetto della richiesta è la -OMISSIS-; è poi descritta anche la tipologia di appalto.
Infine, la circostanza che la domanda si stata trasmessa tramite -OMISSIS- – soggetto che può gestire, per conto delle Amministrazioni pubbliche, le gare di appalto per l’affidamento di lavori e servizi svolgendo le funzioni di Centrale di Committenza – non è idonea ad inficiare la richiesta medesima, atteso che non appare sindacabile la decisione della Regione Emila Romagna di utilizzare tali modalità per svolgere le proprie funzioni e curare i propri interessi procedimentali”; – quanto al motivo di ricorso con il quale la parte ricorrente lamentava l’illegittimità del procedimento di accesso agli atti (per mancato rilascio di alcuni documenti, ovvero per rilascio di documenti in parte oscurati), con conseguente violazione del diritto di difesa, ha osservato il T.A.R. che “tale profilo risulta assorbito e superato dall’ordinanza -OMISSIS- con cui è stata accolta la domanda ex art. 116 CPA proposta dalla ricorrente con ricorso depositato il 27.3.2023”; – quanto alla censura intesa a lamentare l’illegittimità del provvedimento impugnato per mancanza di chiarezza e trasparenza, difetto di motivazione, contraddittorietà e travisamento dei fatti, il T.A.R., premessi ampi richiami di carattere giurisprudenziale e sistematico ai fini dell’inquadramento giuridico del potere interdittivo, ha osservato che “gli elementi di valutazione che hanno costituito, sul piano della prevenzione, il fondamento del giudizio espresso dalla Prefettura appaiono obiettivi e non ambigui, tali da reggere il provvedimento interdittivo impugnato”.
Quindi, richiamati gli elementi indiziari posti a fondamento del provvedimento, il T.A.R. ha rilevato che “dai plurimi elementi messi in luce, considerati in modo unitario e non atomistico e parcellizzato, la valutazione della Prefettura in ordine al pericolo di ingerenza da parte della criminalità organizzata non risulti inficiata dai vizi dedotti in ricorso, nell’ottica della massima anticipazione dell’azione di prevenzione intesa alla salvaguardia dell’ordine pubblico ed economico, concretamente esposto al rischio di condizionamento mafioso”.
- La sentenza costituisce oggetto della domanda di riforma proposta, con l’appello in esame, dalla originaria ricorrente, al cui accoglimento di oppone l’Amministrazione appellata.
- Con il decreto cautelare presidenziale -OMISSIS- marzo 2024, l’istanza cautelare della appellante è stato accolto “con esclusivo riferimento al -OMISSIS-”.
- Con l’ordinanza -OMISSIS- marzo 2024, “rilevato preliminarmente che il ricorso in esame è stato notificato presso l’Avvocatura distrettuale dello Stato di Modena e non presso l’Avvocatura generale dello Stato” e “vista l’istanza presentata in data 20 marzo 2024, con la quale la parte appellante ha chiesto di essere autorizzata alla rinnovazione della notifica dell’appello”, la Sezione ha assegnato alla parte appellante il termine di giorni 10, decorrente dalla data di comunicazione della medesima ordinanza, affinché quella procedesse al rinnovo della notifica dell’appello presso l’Avvocatura generale dello Stato, depositando la prova dell’avvenuto adempimento entro i successivi 10 giorni, decorrenti dal giorno della notifica stessa, rinviando la trattazione dell’istanza cautelare alla camera di consiglio del giorno -OMISSIS- e disponendo, nelle more, la conferma degli effetti del decreto cautelare presidenziale -OMISSIS- marzo 2024.
- In data 29 marzo 2024, la società appellante ha depositato in giudizio la documentazione dimostrativa del tempestivo adempimento del predetto incombente notificatorio ed in data 6 maggio 2024 si è costituita l’Amministrazione appellata, per controdedurre alle censure di parte appellante.
- All’esito della camera di consiglio del -OMISSIS-, la Sezione ha emesso l’ordinanza -OMISSIS- maggio 2024, con la quale ha accolto in parte l’istanza cautelare della appellante con la seguente motivazione: “Ritenuto che, nella comparazione dei contrapposti interessi, l’istanza cautelare della parte appellante sia meritevole di accoglimento, in linea con quanto disposto in sede monocratica, limitatamente “al -OMISSIS-”, al fine di consentire alla stessa, nelle more del giudizio di merito, la prosecuzione dell’attività imprenditoriale relativamente ai rapporti di natura privata, salvaguardando nel contempo il settore delle commesse pubbliche dal pericolo di ingerenza della criminalità organizzata, posto dalla Prefettura di Modena a fondamento dell’impugnato provvedimento interdittivo, sulla scorta di valutazioni la cui legittimità potrà essere compiutamente verificata solo all’esito degli approfondimenti propri di quella fase di giudizio”.
- All’esito dell’odierna udienza, l’appello, infine, è stato trattenuto dal Collegio per la decisione di merito.
- Mediante il primo motivo di appello, la parte appellante ribadisce che il procedimento avviato con domanda volontaria del 12 luglio 2022, intesa a conseguire l’iscrizione della società nella cd. white list, doveva concludersi con l’archiviazione per carenza di interesse a seguito di rinuncia manifestata dal suo legale rappresentante in data 22 dicembre 2022 alla suddetta domanda e non, come accaduto con il provvedimento impugnato in primo grado, con il rigetto dell’iscrizione.
A fondamento della censura, la parte appellante pone in risalto gli effetti fortemente pregiudizievoli derivanti all’impresa dal provvedimento interdittivo ed il carattere volontario dell’iscrizione, dalla quale non potrebbe che derivare l’archiviazione del procedimento laddove il richiedente dichiari di non avere interesse alla sua conclusione.
La censura non può essere accolta.
In primo luogo, non può non rilevarsi che la parte appellante non svolge alcuna specifica censura al fine di contestare la sentenza appellata nella parte in cui evidenzia che “tenere distinti i due procedimenti, per procedere all’archiviazione dell’uno e all’adozione dell’interdittiva antimafia dell’altro, non avrebbe prodotto alcun beneficio per la ricorrente medesima, considerato che il risultato finale si sarebbe sostanziato sempre in una misura antimafia a carico della società, inserita in B.D.N.A. e, dunque, accessibile a tutte le stazioni appaltanti”: del resto, se l’archiviazione del procedimento di iscrizione, anelata dalla parte ricorrente, è sostanzialmente assimilabile, dal punto di vista effettuale, al rigetto della domanda di iscrizione (lasciando entrambi l’impresa richiedente nella condizione di non poter concorrere all’affidamento delle commesse che presuppongono l’iscrizione), e nessuna contestazione è svolta dalla parte appellante in ordine al potere dell’Amministrazione di adottare il provvedimento interdittivo (sulla scorta, quantomeno, dell’autonomo impulso allo stesso dato con la richiesta di informazioni antimafia avanzata, in data 17 giugno 2022, dalla Regione Emilia-Romagna – Direzione Generale dell’Economia, della Conoscenza, del Lavoro e dell’Impresa, tramite la Banca dati Nazionale Antimafia – BDNA), non è dato comprendere la ragione per la quale la situazione della appellante dovrebbe considerarsi peggiorativa, per effetto del binomio dispositivo “rigetto della domanda di iscrizione-provvedimento interdittivo”, incarnato dal provvedimento impugnato in primo grado, rispetto a quella che si sarebbe realizzata laddove la Prefettura di Modena, assecondando gli auspici dell’impresa, avesse, anche in forma disgiunta, proceduto all’archiviazione del procedimento di iscrizione ed all’adozione della misura interdittiva.
- Con la successiva censura, la parte appellante deduce che la Prefettura di Modena si è limitata a comunicare il preavviso di rigetto dell’istanza di iscrizione nella “white list” (al quale ha fatto seguito la sua rinuncia alla stessa), senza notiziare la ricorrente anche in ordine al rigetto della comunicazione di rinuncia ed alla riunione del relativo procedimento con quello interdittivo, di carattere officioso. Essa evidenzia altresì l’indefettibilità del contraddittorio procedimentale ai fini dell’adozione del provvedimento interdittivo. Il motivo di appello in esame non può essere accolto. Occorre premettere che la comunicazione prefettizia dei motivi ostativi all’accoglimento della domanda di iscrizione nella “white list” (nota prot. -OMISSIS dicembre 2022), indirizzata alla società ricorrente, dopo l’ampia enunciazione delle ragioni che si opponevano all’esito favorevole del procedimento di iscrizione, si concludeva con la precisazione che, anche in mancanza di osservazioni da parte dell’interessata, si sarebbe comunque proceduto “all’adozione dell’anticipato provvedimento interdittivo antimafia”. Ne consegue che la ricorrente è stata messa in condizioni di esercitare a tutto campo le sue prerogative difensive, sia attraverso la comunicazione della duplice valenza del procedimento (di iscrizione nella “white list” e di informazione antimafia), sia attraverso la rappresentazione del suo possibile esito interdittivo, cui si associava, implicitamente quanto chiaramente, l’unificazione della relativa attività istruttoria.
A fronte di tale ampio contenuto informativo della suddetta comunicazione, la sua destinataria – nell’esercizio di valutazioni di carattere strategico-difensivo non sindacabili in questa sede – ha scelto di non partecipare al procedimento, ma di rinunciare alla richiesta di iscrizione, evidentemente ritenendo di provocare, in questo modo, la chiusura integrale del procedimento, anche per i profili di ordine pubblicistico-interdittivo sganciati dall’impulso di parte.
Discende da tale rilievo che il deficit partecipativo che ha caratterizzato il procedimento interdittivo non è derivato dalla carenza degli strumenti informativi adottati dall’Amministrazione in ordine al suo oggetto ed al suo possibile esito, ma da una precisa quanto consapevole opzione dell’impresa interessata, il cui obiettivo estintivo del procedimento medesimo si è scontrato con la caratteristica officiosa di quest’ultimo, che ne emancipava il decorso dal perdurante interesse al conseguimento dell’iscrizione nella “white list”.
- Con il successivo motivo di appello, la parte appellante censura la statuizione reiettiva concernente la censura con la quale lamentava in primo grado la carenza di legittimazione di -OMISSIS- a richiedere l’informazione antimafia ex art. 91 d.lvo n. 159/2011. Essa ribadisce sul punto la mancanza di autorizzazione da parte della Regione ed a favore della -OMISSIS- e che l’accesso alla BNDA doveva riguardare la società – OMISSIS-, esecutrice dei lavori e beneficiaria del contributo. La censura non può essere accolta. L’art. 91, comma 1, d.lvo n. 159/2011 affida la legittimazione a sollecitare il rilascio dell’informazione antimafia ai “soggetti di cui all’articolo 83, commi 1 e 2” (…) “prima di stipulare, approvare o autorizzare i contratti e subcontratti, ovvero prima di rilasciare o consentire i provvedimenti indicati nell’articolo 67…”. L’art. 83, comma 1, d.lvo cit., a sua volta, prevede che “le pubbliche amministrazioni e gli enti pubblici, anche costituiti in stazioni uniche appaltanti, gli enti e le aziende vigilati dallo Stato o da altro ente pubblico e le società o imprese comunque controllate dallo Stato o da altro ente pubblico nonché i concessionari di lavori o di servizi pubblici, devono acquisire la documentazione antimafia di cui all’articolo 84 prima di stipulare, approvare o autorizzare i contratti e subcontratti relativi a lavori, servizi e forniture pubblici, ovvero prima di rilasciare o consentire i provvedimenti indicati nell’articolo 67”. L’erogazione che nel caso di specie ha dato origine alla richiesta di acquisizione dell’informazione antimafia attiene al finanziamento dei lavori di ristrutturazione di un immobile di proprietà della società -OMISSIS- e di cui era affittuaria la – OMISSIS-, nell’ambito degli interventi di ricostruzione conseguenti al sisma che ha colpito l’Emilia-Romagna nei giorni 20 e 29 maggio 2012. Ai fini della gestione di tali interventi, la Regione Emilia-Romagna ha stipulato una convenzione con -OMISSIS- per “il supporto al Commissario Delegato nell’esecuzione delle attività afferenti alle procedure di concessione di contributi previsti dall’Ord. reg. n. 57/2012 e ss.mm. e i. per fronteggiare le esigenze delle popolazioni colpite dagli eventi sismici del maggio 2012 nel territorio della Regione Emilia-Romagna” (cfr. ordinanza regionale -OMISSIS-). Nell’ambito delle attività delegate ad -OMISSIS-, rientra (cfr. All. A della citata Ordinanza) la “elaborazione della proposta di erogazione da inoltrare all’istituto bancario incaricato dell’erogazione”. E’ quindi evidente la spettanza alla suddetta società di tutte le attività istruttorie funzionali alla emissione del titolo di pagamento, tra le quali non può non rientrare l’acquisizione dell’informazione antimafia, in forza della sua veste di concessionaria di un servizio pubblico, a tanto legittimata dal richiamato art. 83, comma 1, d.lvo n. 159/2011. Quanto invece all’assunto secondo cui la predetta informazione avrebbe dovuto riguardare l’impresa affidataria dei lavori (ovvero la società -OMISSIS-), esso contrasta con l’imputazione del finanziamento alla -OMISSIS-, non a caso firmataria della “DSAN” (ovvero, dichiarazione sostitutiva di atto notorio) da cui l’Ente richiedente ha tratto i dati necessari all’accesso presso la BNDA (cfr. all. n. 27 del ricorso introduttivo): va solo evidenziato, a riprova di ciò, che la -OMISSIS- è espressamente qualificata come beneficiaria del contributo nel decreto -OMISSIS del Commissario delegato all’attuazione dei suddetti interventi (cfr. all. n. 28 del ricorso introduttivo), con il quale viene autorizzato il suo subentro alla società – OMISSIS-.
- Con il successivo motivo di appello, la parte appellante reitera la censura con la quale lamentava in primo grado il vizio inficiante la notificazione dell’interdittiva nelle mani del sig. -OMISSIS-, procuratore speciale della -OMISSIS-, a suo dire privo di legittimazione a riceverla, criticando la sentenza appellata sia laddove ha riconosciuto l’avvenuta sanatoria del vizio medesimo (essendosi ormai verificata la decadenza del potere della P.A., ai sensi dell’art. 88, comma 4-quinquies, d.lvo n. 159/2011, secondo cui il potere di applicazione della misura interdittiva antimafia si esplica mediante la comunicazione, secondo le modalità previste dall’articolo 79, comma 5-bis, d.lvo 12 aprile 2006, n. 163, entro i successivi cinque giorni alla sua adozione), sia nella parte in cui ha affermato l’inerenza ai poteri facenti capo al sig. -OMISSIS- della legittimazione a ricevere l’interdittiva (come si evincerebbe dal contenuto della procura estraibile dalla relativa visura camerale).
La censura non può essere accolta.
In primo luogo, l’ampia formulazione della procura, comprensiva del potere di “rappresentare la società avanti a qualsiasi Ministero…nello svolgimento e definizione di qualsiasi pratica e incombenza” (cfr. all. n. 3 del ricorso introduttivo), non consente di operare distinzioni intese ad escludere dal relativo ambito operativo la ricezione del provvedimento interdittivo.
In secondo luogo, in mancanza di una espressa qualificazione di perentorietà del termine suindicato, non può non presumersene la natura ordinatoria, quantomeno ai fini della valutazione della legittimità del provvedimento interdittivo, anche in applicazione del principio generale di cui all’art. 152, comma 2, c.p.c.: ciò tanto più in quanto, inerendo la notifica ad un post factum rispetto alla sua adozione, gli eventuali vizi della stessa non potrebbero refluire sulla legittimità del provvedimento medesimo, la quale, secondo il principio tempus regit actum, non può che essere valutata in relazione alle circostanze di fatto e di diritto esistenti al momento del suo perfezionamento.
- L’ultimo – e sicuramente più pregnante, anche dal punto di vista dell’ampiezza espositiva – motivo di appello si prefigge di rimuovere la statuizione reiettiva della censura con la quale la appellante lamentava in primo grado la “mancanza di chiarezza e trasparenza, difetto di motivazione e contraddittorietà e travisamento dei fatti in ragione della mera elencazione delle informazioni raccolte senza estrinsecare, attraverso una valutazione seria, logica e non contraddittoria, i motivi per i quali le predette informazioni, pur senza fare riferimento alcuno a frequentazioni con malavitosi mafiosi e camorristi, possano addirittura assurgere, con logica e senza esasperazioni, ad elementi sintomatici e indiziari da cui emergano sufficienti elementi di pericolo di ingerenza nell’attività di impresa o di condizionamento della medesima da parte della criminalità organizzata”. Deduce la appellante, in primo luogo, che le informazioni poste a base dell’interdittiva, oltre ad essere risalenti, sono contraddittorie rispetto alle note del 2022 trasmesse dalle Forze di Polizia, che accertano l’insussistenza di controindicazioni dalle quali desumere tentativi di infiltrazione mafiosa o coercizioni di organizzazioni criminali tendenti a condizionare le scelte della -OMISSIS-.
Essa evidenzia altresì che le informazioni relative a -OMISSIS- non hanno prodotto effetti interdittivi nei confronti della -OMISSIS- allorché, nel 2018, la stessa veniva iscritta nella “white list”. La parte appellante contesta in particolare il riferimento operato dal T.A.R. ai “ripetuti avvicendamenti societari diretti a creare le scatole cinesi…”, illustrando in senso contrario la storia della -OMISSIS-, le cui quote erano prima detenute dalla -OMISSIS- e dal OMISSIS-, entrambe in capo ad un imprenditore, -OMISSIS-, deceduto -OMISSIS- , poi dagli eredi cedute dalla -OMISSIS- al-OMISSIS- e dalla -OMISSIS- a – OMISSIS-. La appellante contesta quindi il riferimento operato dalla sentenza appellata all’“impossessamento di aziende in crisi, anche al fine del riciclaggio di denaro, che vengono sovente condotte al fallimento”, evidenziando in senso contrario che la -OMISSIS- ha avuto in affitto il ramo aziendale della -OMISSIS-, continuando commesse e lavori e producendo un valore di affari di tutto rispetto.
Essa censura anche il passaggio della sentenza appellata dedicato all’“utilizzo di manodopera irregolare e impiego di soggetti con precedenti penali, ovvero riconducibili alla criminalità organizzata”, evidenziando che la società impiega personale regolarmente inquadrato, paga i contributi e non impiega soggetti con precedenti penali ovvero riconducibili alla malavita organizzata. Critiche vengono rivolte alla sentenza appellata anche laddove accenna alla “trama di relazioni commerciali con soggetti a loro volta controindicati”, opponendo alla stessa che tra i clienti ed i fornitori indicati nel provvedimento vi sono società sotto controllo giudiziario e soggetti che non sono stati mai condannati per vincoli associativi con finalità criminali di stampo mafioso.
Con specifico riguardo alla posizione di -OMISSIS-, procuratore speciale della – OMISSIS-, deduce la parte appellante che i rilievi formulati nei suoi confronti dalla Prefettura di Modena contrastano con il provvedimento di iscrizione in “white list” della società prot. -OMISSIS-, avendo fatto emergere i controlli antimafia all’epoca svolti le stesse segnalazioni richiamate nel provvedimento impugnato, quali emergono dalle note -OMISSIS- della Direzione investigativa antimafia e dalla nota -OMISSIS- della Questura di Modena, Divisione Polizia Anticrimine.
In particolare, rileva la parte appellante che già nella nota -OMISSIS- la D.I.A. faceva presente che tra la -OMISSIS-, che attualmente risulta in liquidazione, e la – OMISSIS- emergeva il trasferimento di azienda con affitto -OMISSIS-, nonché la segnalazione che -OMISSIS- rivestiva la carica di direttore tecnico ed amministratore unico della -OMISSIS- all’epoca dell’interdittiva -OMISSIS-, emessa dalla Prefettura di Modena in data -OMISSIS- nei confronti della -OMISSIS-. Quanto alla iscrizione di -OMISSIS-, in data -OMISSIS-, nel Registro delle notizie di reato c/o il Tribunale di Bologna (DDA) per violazione dell’art. 260 del d.lvo n. 152/2006, evidenzia la parte appellante che il suddetto è stato assolto con la sentenza emessa nel procedimento -OMISSIS-. Per quanto riguarda invece i due negozi giuridici stipulati da -OMISSIS-, -OMISSIS- , con -OMISSIS-, nei cui confronti risulta una sentenza di condanna emessa in data -OMISSIS- dalla Corte di Appello di Bologna alla pena -OMISSIS- per violazione dell’art. 260 d.lvo n. 152/2006, oltre che titolare della nuda proprietà su una quota sociale della -OMISSIS-, ditta già destinataria di provvedimento interdittivo antimafia prot. -OMISSIS- della Prefettura di Modena, osserva la parte appellante che il T.A.R. ha omesso di considerare che dai fatti sono trascorsi -OMISSIS- anni. Quanto poi al fatto che -OMISSIS- è -OMISSIS- di -OMISSIS-, deferito in stato di libertà in data -OMISSIS- dai militari della G.d.F. – Compagnia di Faenza (RA) per violazione dell’art. 10-quater d.lvo n. 74/2000 (indebita compensazione), evidenzia la parte appellante che -OMISSIS- è socio ed amministratore della -OMISSIS-, società -OMISSIS- iscritta in “white list”, che, al primo rilievo dell’Agenzia delle Entrate, ha pagato tutto con verbale di constatazione amichevole, come da prodotte quietanze di pagamento. In ordine invece al ruolo di amministratore unico -OMISSIS-, nonché a quello di Direttore Tecnico -OMISSIS-, detenuto dal -OMISSIS- nella -OMISSIS-, società a suo tempo destinataria dell’interdittiva -OMISSIS- -OMISSIS- e del provvedimento -OMISSIS- di rigetto di iscrizione nella “white list”, osserva la parte appellante che tali provvedimenti sono stati successivamente revocati, con decreto -OMISSIS- e che anche questa segnalazione riguarda un fatto di -OMISSIS- anni fa e comunque risulta segnalata anche nella nota -OMISSIS-, senza aver prodotto nel 2018 alcun effetto di diniego di iscrizione e/o interdittivo. Per ciò che riguarda il fatto che -OMISSIS- è stato “controllato -OMISSIS- in compagnia di -OMISSIS-, già Presidente della -OMISSIS-, coinvolto nell’inchiesta della Procura di Napoli per le tangenti -OMISSIS-”, osserva la parte appellante che essa ha prodotto al T.A.R. i giornali dell’epoca che pubblicavano la notizia di cronaca -OMISSIS-, producendo altresì, nel presente giudizio di appello, le sentenze di assoluzione e l’aggiornamento della Banca Dati Nazionale Antimafia. Per quanto riguarda i rapporti con le società indicate nel provvedimento interdittivo come clienti/fornitori della -OMISSIS-, osserva la parte appellante che: – -OMISSIS- è stata cliente di -OMISSIS- ed ha eseguito lavori come da fatture – OMISSIS- (le due ultime sono state emesse nel periodo di assoggettamento a controllo giudiziario); – la -OMISSIS- ha affidato il subappalto relativo alla -OMISSIS- all’-OMISSIS- come da fatture e atto di transazione prodotti (anche la -OMISSIS- risulta assoggetta a controllo giudiziario); – la -OMISSIS- è stata cliente della -OMISSIS-, come si evince dalle n. 2 fatture – OMISSIS-; – -OMISSIS- è stata cliente della -OMISSIS- e, in riferimento ai rapporti economici intercorsi per forniture di materiali, vi sono regolari fatture -OMISSIS-; – -OMISSIS- è iscritta in “white list” ed il già citato socio della stessa, -OMISSIS-, – OMISSIS-, è stato assolto dai reati contestati; – la -OMISSIS- è stata affidataria di un unico lavoro peraltro eseguito non a regola d’arte, tanto che è sorto un contenzioso dinanzi al Tribunale di Modena (-OMISSIS- ) poi transatto, su sollecitazione del giudice, con scrittura privata tra le parti. Rileva altresì la parte appellante che la -OMISSIS-, proprio per non incorrere inconsapevolmente in contatti discutibili considerato il particolare tessuto imprenditoriale regionale, ha adottato il M.O.G. ex l. n. 231/2001 e nominato il Revisore dei conti.
Dubbi esprime la parte appellante anche in ordine al significato della frase, riportata nella sentenza appellata, concernente “la procedura fallimentare in atto nei confronti della – OMISSIS-, in liquidazione, i cui beni sono detenuti dalla -OMISSIS-”, non avendo il T.A.R. rilevato la contraddittorietà esistente tra questa affermazione e l’iscrizione in “white list” rilasciata dalla Prefettura di Modena nel 2018, mentre la procedura fallimentare era già in atto e la -OMISSIS- già deteneva i beni della -OMISSIS-.
In conclusione, la parte appellante lamenta il vizio motivazionale complessivamente inficiante l’impugnato provvedimento interdittivo, il quale non specificherebbe le ragioni secondo cui le circostanze in esso elencate sarebbero tali da determinare la “perdita di fiducia” delle istituzioni nei confronti della società ricorrente.
- Il suesposto motivo di appello, ad avviso della Sezione, è meritevole di accoglimento.
14.1. Occorre premettere che, per consolidata giurisprudenza, cui ha decisamente contribuito questa Sezione, il potere interdittivo costituisce espressione del livello marcatamente avanzato in cui il legislatore ha inteso collocare lo strumentario preventivo affidato alla Prefettura ai fini del contrasto della ingerenza della criminalità organizzata nei settori di attività nei quali, vedendo coinvolta la P.A. quale parte contrattuale o erogatrice di sovvenzioni o comunque di utilità economicamente o socialmente rilevanti, più pressante si fa l’esigenza di impedire che le risorse pubbliche vengano distolte verso finalità illegali o che comunque concorrano a rafforzare le strutture imprenditoriali che agiscono al di fuori dei canoni della trasparenza e della sana concorrenzialità. Come affermato, di recente, da Consiglio di Stato, Sez. III, 4 marzo 2024, n. 2062, “l’interdittiva antimafia costituisce una misura preventiva volta a colpire l’azione della criminalità organizzata, impedendole di avere rapporti contrattuali con la pubblica amministrazione. Trattandosi quindi di una misura a carattere preventivo, prescinde dall’accertamento di singole responsabilità penali nei confronti dei soggetti che, nell’esercizio di attività imprenditoriali, hanno rapporti con la pubblica amministrazione e si fonda sugli accertamenti compiuti dai diversi organi di polizia valutati, per la loro rilevanza, dal Prefetto territorialmente competente; essendo il potere esercitato espressione della logica di anticipazione della soglia di difesa sociale, finalizzata ad assicurare una tutela avanzata nel campo del contrasto alle attività della criminalità organizzata, la misura interdittiva non deve necessariamente collegarsi ad accertamenti in sede penale di carattere definitivo e certi sull’esistenza della contiguità dell’impresa con organizzazione malavitose, e quindi del condizionamento in atto dell’attività di impresa, ma può essere sorretta da elementi sintomatici e indiziari da cui emergano sufficienti elementi del pericolo che possa verificarsi il tentativo di ingerenza nell’attività imprenditoriale della criminalità organizzata”.
14.2. Il carattere anticipato della tutela apprestata dalla misura interdittiva si evince agevolmente dalla formula – estremamente ampia se non polisemica – utilizzata dal legislatore ai fini della costruzione dei presupposti della stessa, siccome ancorata all’accertamento della sussistenza di “eventuali tentativi di infiltrazione mafiosa tendenti a condizionare le scelte e gli indirizzi delle società o imprese interessate” (art. 84, comma 3, d.lvo n. 159/2011). Affinché siffatti “tentativi” siano configurabili, infatti, non occorre la dimostrazione che l’impresa sia in atto piegata al perseguimento di interessi illeciti e facenti capo alle organizzazioni criminali, ma che, per il peculiare contesto in cui la stessa si trova ad operare, essa è oggettivamente esposta al pericolo che le sue scelte strategiche ed operative non siano adottate in vista del legittimo esercizio del diritto di iniziativa economica di cui essa è titolare, ma allo scopo di agevolare i poteri criminali: agevolazione cui quindi, ove non si apprestasse la barriera interdittiva, finirebbe paradossalmente per contribuire la stessa Amministrazione con la quale la medesima impresa dovesse instaurare rapporti, di natura contrattuale e non.
14.3. A fondamento dell’esercizio del potere preventivo viene quindi posta una tipica fattispecie di pericolo, alla concretizzazione della quale concorrono elementi eterogenei e non tassativamente predeterminati dal legislatore, il cui effettivo significato probatorio può essere colto solo nell’ambito di ciascuna irripetibile situazione indiziaria, quale viene immortalata dalla Prefettura all’esito della raccolta e della filtrazione del materiale istruttorio acquisito all’interno dello specifico procedimento, attraverso una lettura unificante dalla quale sola può emergere lo spessore che di volta in volta assume il rischio di ingerenza della criminalità negli apparati aziendali e nelle scelte che questi devono adottare nell’esercizio dell’attività di impresa.
14.5. Criterio fondamentale per la valutazione della legittimità del provvedimento interdittivo è la logicità della decisione amministrativa, cui si affiancano i tradizionali parametri di sindacato del potere discrezionale della P.A., quali l’adeguatezza istruttoria, il contraddittorio, la coerenza e l’esaustività motivazionale, la proporzionalità e la ragionevolezza: canoni la cui violazione dà luogo ai notori vizi dell’eccesso di potere, nelle diverse configurazioni che questo può assumere. Compete quindi al giudice verificare, senza con ciò invadere il campo valutativo riservato alla P.A., se la prognosi indiziaria formulata dalla Prefettura attinga un plausibile livello di verosimiglianza, alla luce di tutte le circostanze esaminate e di una analisi complessiva dei fenomeni criminali e del modus operandi delle organizzazioni che vi danno vita, la cui conoscenza è essenziale al fine di collocare l’indagine prefettizia ed i relativi esiti entro una cornice aderente alla realtà dei fatti investigati.
14.6. E’ tuttavia evidente che, quanto più i singoli tasselli del mosaico indiziario si presentino sfumati o polivalenti nella loro carica sintomatica, tanto più forte deve essere la loro idoneità ad aggregarsi in modo da formare un nucleo logico-probatorio coerente e solido, tale da giustificare l’adozione di una misura così pesantemente incisiva per la libertà imprenditoriale: ciò non senza osservare che, di pari passo all’attenuazione dello spessore indiziario proprio dei singoli elementi del complessivo quadro fattuale, non può che acquistare evidenza ed importanza l’onere dell’Amministrazione di enucleare i rapporti logici instaurabili tra essi, in modo da recuperare nella visione d’insieme dei frammenti indiziari la dispersività insita nella loro lettura isolata.
14.7. Applicando le tracciate coordinate ermeneutiche alla fattispecie in esame, ritiene il Collegio di articolare in due fasi l’analisi ad esso demandata, valutando prima il peso sintomatico delle singole circostanze enucleate dall’Amministrazione nel corposo sostrato motivazionale del provvedimento impugnato, quindi individuando una possibile chiave di lettura complessiva che conduca razionalmente alla conclusione del pericolo di condizionamento posta dalla Prefettura di Modena a fondamento di quel provvedimento: chiave di lettura che, deve fin da adesso sottolinearsi, essa non ha ritenuto di esplicitare, limitandosi ad una elencazione descrittiva degli elementi indiziari acquisiti in sede istruttoria e prestandosi, per questa ragione, ad una prima non eludibile critica della parte appellante.
14.8. Gli elementi da cui la Prefettura ha (implicitamente) desunto quel pericolo si coagulano intorno ad un duplice polo: da un lato, le controindicazioni rilevate a carico di -OMISSIS-, procuratore speciale della società -OMISSIS-, dall’altro lato, le relazioni commerciali di quest’ultima con imprese a rischio di contaminazione criminale.
14.9. Quanto alle prime, le stesse sono così individuate dalla Prefettura appellata: – il plurimo deferimento di -OMISSIS- dinanzi all’A.G.; – il controllo dello stesso in compagnia di -OMISSIS-; – i rapporti contrattuali con -OMISSIS-; – il suo ruolo di amministratore e direttore tecnico di società destinataria di provvedimento interdittivo. Trattasi, ad avviso del Collegio, di elementi scarsamente significativi sotto il profilo preventivo, per le ragioni di seguito illustrate. Quanto alle segnalazioni a carico del -OMISSIS-, le stesse coincidono con quelle menzionate nella nota della DIA, Sezione Operativa di Bologna, prot. -OMISSIS- e nella nota della Questura di Modena prot. -OMISSIS- -OMISSIS- (all. n. 37 del ricorso introduttivo del giudizio), acquisite nell’ambito dell’istruttoria conseguente alla richiesta di iscrizione della -OMISSIS- nella “white list” e conclusasi con il provvedimento di iscrizione della Prefettura di Modena prot. -OMISSIS- (all n. 38 del ricorso introduttivo): né, successivamente a quelle segnalazioni ed alle note suindicate, risultano intervenuti fatti nuovi tali da rafforzare il significato concludente delle prime (tali certamente non potendo considerarsi le intervenute sentenze di non luogo a procedere per maturata prescrizione che, se non elidono astrattamente la rilevanza sintomatica della segnalazione, nemmeno ne accrescono il valore indiziario).
Tale valenza non può comunque ascriversi al controllo di -OMISSIS- con – OMISSIS-, pur successivo alla suddetta iscrizione, non emergendo, alla luce delle contestazioni formulate in sede penale a carico del secondo così come indicate dalla Prefettura, relativamente ad un reato di matrice non organizzata, l’idoneità del suddetto contatto a veicolare gli interessi della criminalità di indole mafiosa nella sfera societaria. Quanto invece ai rapporti negoziali di -OMISSIS- con -OMISSIS-, temporalmente collocati negli anni -OMISSIS-, il loro evidente carattere risalente rispetto all’adozione dell’impugnata interdittiva non consente di attribuire agli stessi alcuna attuale attitudine indiziaria, tanto più ove si consideri che le risultanze giudiziarie a carico del -OMISSIS- (e del -OMISSIS-) sono di diversi anni successive a quei datati contatti. Infine, le cariche rivestite da -OMISSIS- all’interno della -OMISSIS-, colpita nel 2012 da un provvedimento interdittivo e da uno di rigetto della istanza di iscrizione nella “white list”, non sono suscettibili di apportare significativo alimento alla prognosi prefettizia, atteso che, se è vero che la successiva revoca di quei provvedimenti è derivata dalla estromissione del -OMISSIS- dalla compagine societaria e gestionale della società suindicata (cfr. all. n. 24 del ricorso introduttivo), è anche vero che trattasi di circostanza già ampiamente nota alla Prefettura di Modena in occasione della iscrizione della odierna appellante nella white list, disposta come si è detto nel 2018. La necessaria coerenza che deve sussistere tra le determinazioni della P.A. non consente quindi di far assurgere a presupposto legittimo del provvedimento interdittivo, in mancanza di nuove significative emergenze istruttorie, circostanze già note all’Amministrazione e da questa poste a fondamento di un precedente provvedimento liberatorio.
14.10. Spostando l’attenzione sui rapporti commerciali della -OMISSIS- con soggetti imprenditoriali controindicati, deve premettersi che essi in tanto sono idonei ad esprimere un potenziale indiziario in quanto assumano – per frequenza, intensità, modalità e finalità – connotazioni tali da trascendere il fisiologico ordine di svolgimento delle relazioni commerciali, divenendo sintomatici di un legame tra i partner economici che, ponendo uno di essi in posizione di sudditanza rispetto all’altro, si presti a trasmettere a carico del primo l’influenza che il secondo eventualmente subisca dalla criminalità organizzata. Non risulta, tuttavia, che i rapporti tra la -OMISSIS- e le società menzionate dal provvedimento prefettizio assumano colorazioni tali da giustificare ragionevolmente siffatto tipo di allarme. Quanto invero al-OMISSIS-, alla -OMISSIS- ed al-OMISSIS-, deve osservarsi che la parte appellante ha prodotto le fatture relative ai rapporti economici intrattenuti, a riprova che essi si sono sviluppati secondo modalità del tutto trasparenti e tali da non alterare la normale autonomia decisionale e gestionale dei soggetti coinvolti. Quanto invece al rapporto della -OMISSIS- con la -OMISSIS-, anch’esso si è sviluppato secondo modalità documentate e nella cornice di un ordinario contratto di subappalto, conclusosi -OMISSIS- anche sulla base di un accordo transattivo (cfr. all. 45 del ricorso introduttivo del giudizio), che depone nel senso della indipendenza decisionale della ricorrente rispetto alla subappaltatrice.
Per quanto attiene invece ai rapporti con -OMISSIS-, tra i cui soci figura il già citato -OMISSIS, oltre a ribadire quanto innanzi osservato in ordine a quest’ultimo, non può non osservarsi che la predetta società è iscritta, -OMISSIS-, in “white list” (cfr. all. 59 del ricorso introduttivo), a riprova della assenza di significative controindicazioni a carico della stessa (anche quale effetto della presenza in essa, quale socio, del citato -OMISSIS-).
Infine, in relazione alla -OMISSIS-, il contenzioso che ha visto contrapposta alla stessa la società appellante dinanzi al Tribunale di Modena (-OMISSIS-) e la successiva transazione dello stesso (all. n. 48 del ricorso) depongono nel senso che i rapporti tra le due entità imprenditoriali si sono sviluppati su un terreno di reciproca terzietà, tale da scongiurare che il pericolo di condizionamento cui sia eventualmente esposta la prima trasmigri nei confronti della seconda.
14.11. Acclarato, quindi, che i singoli elementi indiziari valorizzati dalla Prefettura di Modena non sono dotati, singolarmente (recte, per gruppi omogenei) considerati, di alcuna specifica valenza sintomatica, deve ritenersi che a non diversa conclusione debba pervenirsi ove essi vengano analizzati in una prospettiva unitaria e coordinata. Essi infatti manifestano un grado di debolezza indiziaria non superabile attraverso una mera operazione di reciproca “addizione”, né quelli appartenenti alla seconda categoria sono idonei a colmare il gap di persuasività dei primi, insito da un lato nel loro carattere risalente, dall’altro nella loro ritenuta irrilevanza preventiva, sottesa alla iscrizione nel 2018 della società appellante nella “white list” ad opera della medesima Prefettura di Modena.
14.12. Quanto poi alla circostanza che -OMISSIS-, amministratore unico della società appellante, ha percepito redditi per l’anno di imposta 2018 quale dipendente del -OMISSIS-, il cui amministratore unico è -OMISSIS-, deferito in data – OMISSIS- dalla Guardia di Finanza – Nucleo P.E.F. di Mantova per violazione dell’art. 216 l. fall. ed in data -OMISSIS- dalla Guardia di Finanza – Gruppo di Modena per violazione dell’art. 648-ter c.p., deve rilevarsi che l’episodicità e la natura del rapporto intrattenuto dal primo non consente di ipotizzare la persistenza tra le due entità imprenditoriali di collegamenti atti a configurare la riconducibilità delle stesse ad un centro decisionale unico o comunque strettamente coordinato: ciò senza omettere di evidenziare che i reati ipotizzati sono privi di evidente connessione con la criminalità organizzata, la prevenzione della cui ingerenza nel tessuto imprenditoriale costituisce l’obiettivo principale del potere interdittivo.
14.13. Quanto invece al riferimento operato dal T.A.R., ai fini giustificativi del provvedimento impugnato, al sistema di “scatole cinesi”, realizzato attraverso opache operazioni di avvicendamento societario, o all’acquisizione di aziende in crisi con finalità di riciclaggio, deve ritenersi che trattasi di schemi inidonei a qualificare le vicende che hanno interessato la società appellante. Se infatti, quanto al primo, la parte appellante ha chiarito le dinamiche societarie che hanno condotto all’attuale composizione della compagine sociale, senza che la stessa Prefettura ne evidenzi l’eventuale finalità elusiva delle disposizioni in materia di controlli antimafia, quanto al secondo non può non rilevarsi che l’acquisizione – prima sotto forma di affitto, quindi in chiave proprietaria – da parte della società appellante del compendio aziendale riconducibile alla -OMISSIS- appare trovare spiegazione in un contesto di fisiologica strategia imprenditoriale, intesa alla valorizzazione di un asset produttivo in funzione di conservazione della relativa integrità anche in una prospettiva di salvaguardia occupazionale: ciò senza omettere di evidenziare che trattasi di circostanza già nota, almeno relativamente all’affitto (- OMISSIS-) all’Autorità prefettizia in sede di iscrizione della -OMISSIS- nella “white list” nell’anno 2018, come si evince dalle già menzionate informative di polizia.
14.14. Deve concludersi sul punto osservando che gli intrecci imprenditoriali, sicuramente nella specie riscontrabili ove si presti attenzione, ad esempio, ai rapporti tra la società appellante e quelle riconducibili al -OMISSIS-, non sono sufficienti a concretizzare il pericolo di condizionamento mafioso divisato dalla Prefettura di Modena, non configurandosi gli stessi come idonei a disvelare l’appartenenza dell’impresa ad una rete societaria attraverso la quale la criminalità organizzata intenda prolungare il suo raggio d’influenza nel tessuto economico.
14.15. Quanto infine alla posizione di -OMISSIS-, amministratore unico del OMISSIS- detentrice di quote del capitale sociale della società appellante, deve osservarsi che le segnalazioni a suo carico sono prive di significato indiziario quanto al pericolo di condizionamento della criminalità organizzate, riferendosi a reati estranei alla specifica fenomenologia criminosa a questa riconducibile: ciò non senza osservare che i meri deferimenti alla A.G., anche quando abbiano ad oggetto cd. reati-spia, non sono idonei da soli a concretizzare i presupposti per l’adozione dell’interdittiva, in mancanza di più specifiche considerazioni della Prefettura in ordine alla loro valenza indiziante del pericolo di condizionamento. 15. L’appello, in conclusione, deve essere accolto, mentre la complessità dell’oggetto della controversia giustifica la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.
