CORTE DI CASSAZIONE, I CIVILE – ordinanza 18 settembre 2024 n. 25109
PRINCIPIO DI DIRITTO
Hanno, quindi, natura conformativa i vincoli inquadrabili nella zonizzazione dell’intero territorio comunale, o di parte di esso, in grado di incidere su di una generalità di beni, nei confronti di una pluralità indifferenziata di soggetti, in funzione della destinazione dell’intera zona in cui i beni ricadono e in ragione delle caratteristiche estrinseche o intrinseche o del rapporto perlopiù spaziale con un’opera pubblica. In tal caso, il vincolo assume carattere conformativo ed influisce sulla determinazione del valore dell’area espropriata (Cass., sez. 1, 14 marzo 2023, n. 7393). Al contrario, il vincolo, se incide su beni determinati, in funzione non già di una generale destinazione di zona, ma della localizzazione di un’opera pubblica, la cui realizzazione non può coesistere con la proprietà privata, deve essere qualificato come preordinato alla relativa espropriazione (Cons. Stato, sez. IV, 30 luglio 2012, n. 4321) e da esso deve prescindersi nella stima dell’area (Cass., sez. 1, n. 7393 del 2023, cit.). Si tratta di vincoli incidenti su beni determinati, in funzione non già di una generale destinazione di zona, ma della localizzazione di un’opera pubblica, la cui localizzazione non può coesistere con la proprietà privata.
TESTO RILEVANTE DELLA DECISIONE
Con il secondo motivo di impugnazione i ricorrenti lamentano la «violazione dell’art. 32 del d.P.R. 6 giugno 2001 n. 327 e violazione dell’art. 34 del NTA in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c. Errato utilizzo del criterio distintivo della sistematica dei vincoli tra i limiti conformativi ed espropriativi di strada individuata nella variante di PRG come strada di progetto». La Corte d’appello ha reputato che la variante n. 84 del 2012 del PRG del Comune di Mogliano Veneto avesse natura conformativa della proprietà privata, quale espressione del programma generale di sviluppo urbanistico. Al contrario, per la Corte, la variante del PRG n. 87 del 19/7/2012 costituiva solo vincolo preordinato all’esproprio a sede stradale e fascia di rispetto stradale sul fondo dei ricorrenti. In realtà, però, – a detta dei ricorrenti – la stessa variante n. 84 del 2012, che la Corte d’appello reputava di natura conformativa, conteneva «una specifica norma che riconosceva espressamente l’esistenza di un vincolo espropriativo in presenza di strade di progetto», rappresentata dall’art. n. 34 del NTA di tale variante. Infatti, successivamente al piano regolatore del 1990 era intervenuta la variante n. 84 del 2012, che aveva riformulato interamente l’art. 34 delle NTA del PRG del Comune di Mogliano Veneto «riferito a tutte le opere viarie con una precisa ed inequivoca previsione che attribuisce rilievo dirimente alla cartografia di piano nelle individuazione della viabilità a “strada di progetto” quale opera pubblica oggetto di apposizione attuale di vincolo preordinato all’esproprio». Pertanto, in tale norma non vi era «alcuna distinzione tra opere viarie ma una precisa disciplina riferita a tutte indistintamente le opere viarie». Sarebbe incorsa in errore, allora, la Corte d’appello – a parere dei deducenti – nell’affermare che la variante n. 84 del 2012 si riferiva ad un’opera diversa sia per conformazione che per dimensione, in quanto l’art. 34 delle NTA «prescinde da questa distinzione e costituisce immediatamente un vincolo preordinato all’esproprio su tutte indistintamente le opere viarie in una cartografia o tavole grafiche di PRG individuate come “strade di progetto”». L’art. 34 suddetto individua come strade di progetto quelle «destinate alla realizzazione di nuove strade, o all’ampliamento o rettifica del tracciato di quelle esistenti; sono preordinate alla espropriazione per pubblica utilità».
- Il motivo è infondato.
13.1. In realtà, i ricorrenti tentano di ottenere una diversa valutazione del materiale istruttorio, già congruamente valutato dal giudice d’appello, non consentita in questa sede.
- Quanto ai vincoli di natura conformativa, costituisce principio consolidato di legittimità quello per cui il carattere conformativo dei vincoli non dipende dalla collocazione in una specifica categoria di strumenti urbanistici, ma soltanto dai requisiti oggettivi, per natura e struttura, dei vincoli stessi, ricorrendo in particolare tale carattere ove gli stessi vincoli siano inquadrabili nella zonizzazione dell’intero territorio comunale o di parte di esso, sì da incidere su di una generalità di beni, nei confronti di una pluralità indifferenziata di soggetti, in funzione della destinazione dell’intera zona in cui i beni ricadono e in ragione delle sue caratteristiche intrinseche o del rapporto, perlopiù spaziale, con un’opera pubblica (Cass., 22 dicembre 2022, n. 37574; Cass., sez. 1, 19 gennaio 2020, n. 207; Cass. 10 febbraio 2017, n. 3609). Hanno, quindi, natura conformativa i vincoli inquadrabili nella zonizzazione dell’intero territorio comunale, o di parte di esso, in grado di incidere su di una generalità di beni, nei confronti di una pluralità indifferenziata di soggetti, in funzione della destinazione dell’intera zona in cui i beni ricadono e in ragione delle caratteristiche estrinseche o intrinseche o del rapporto perlopiù spaziale con un’opera pubblica. In tal caso, il vincolo assume carattere conformativo ed influisce sulla determinazione del valore dell’area espropriata (Cass., sez. 1, 14 marzo 2023, n. 7393). Al contrario, il vincolo, se incide su beni determinati, in funzione non già di una generale destinazione di zona, ma della localizzazione di un’opera pubblica, la cui realizzazione non può coesistere con la proprietà privata, deve essere qualificato come preordinato alla relativa espropriazione (Cons. Stato, sez. IV, 30 luglio 2012, n. 4321) e da esso deve prescindersi nella stima dell’area (Cass., sez. 1, n. 7393 del 2023, cit.). Si tratta di vincoli incidenti su beni determinati, in funzione non già di una generale destinazione di zona, ma della localizzazione di un’opera pubblica, la cui localizzazione non può coesistere con la proprietà privata.
- Deve, poi, evidenziarsi che la distinzione tra vincolo preordinato all’espropriazione e vincolo conformativo, si staglia in modo particolare in ambito di viabilità. 15.1. Particolarmente chiara, sul punto, la pronuncia di questa Corte n. 15519 del 7/12/2001, con cui si è chiarito che, premesso che il piano regolatore generale contiene di regola il programma generale di sviluppo urbanistico, e che le previsioni, necessariamente generiche, in esso contenute, sono condizionate dalle caratteristiche fisico – geografiche del territorio comunale, la destinazione di parti del territorio a determinati usi, pur preludendo ad una possibile acquisizione pubblica dei suoli necessari, resta estranea alla vicenda espropriativa, di modo che, pur non potendosi escludere, in particolari casi, che la destinazione di singole aree, in genere rimessa alle previsioni dello strumento di attuazione, sia direttamente indicata dal piano generale, l’indicazione delle opere di viabilità nel piano regolatore generale (art. 7, secondo comma, n. 1 legge 17 agosto 1942 n. 1150), pur comportando un vincolo di inedificabilità delle parti del territorio interessate, con le relative conseguenze nella scelta del criterio di determinazione dell’indennità di esproprio nel sistema dell’art. 5-bis legge 8 agosto 1992, n. 359, basato sulla edificabilità o meno dei suoli, non concreta un vincolo preordinato ad esproprio; a meno che tale destinazione non sia assimilabile all’indicazione delle reti stradali all’interno e a servizio delle singole zone (art. 13 legge 1150/42), di regola rimesse allo strumento di attuazione, e come tali riconducibili a vincoli imposti a titolo particolare, a carattere espropriativo. Infatti, i collegamenti stradali sono previsti dall’n. 1 dell’art. 7, 2º comma, della legge 17/8/42, n. 1150 (contenuto del piano generale), in base al quale «il piano regolatore generale deve considerare la totalità del territorio comunale. Esso deve indicare essenzialmente: 1) la rete delle principali vie di comunicazione stradali, ferroviarie e navigabili e dei relativi impianti». Lo strumento di attuazione del piano generale è considerato, invece, dall’art. 13 della legge n. 1150 del 1942 (contenuto dei piani particolareggiati), a mente del quale «il piano regolatore generale è attuato a mezzo di piani particolareggiati di esecuzione nei quali devono essere indicate le reti stradali e i principali dati altimetrici di ciascuna zona […]». Nel primo caso, allora, la previsione è per sua natura generale e risponde a scelte dettate dalla programmazione a grandi linee del territorio nelle sue direttrici di sviluppo. Nel secondo caso, invece, si tratta di opere al servizio delle singole zone, che rientrando nel novero delle previsioni particolari, è da ritenere siano appositamente destinate all’ablazione dei suoli necessari alla loro realizzazione, e in quanto integrante altrettanti vincoli espropriativi, di esse non deve tenersi conto ai fini del calcolo dell’indennità espropriativa, risentendo tali aree della natura assegnata alla singola zona cui sono di corredo. Successivamente si è chiarito che l’inserimento delle opere di viabilità nel piano regolatore (art. 7, 2º comma, n. 1, della legge n. 1150 del 1942), pur comportando un vincolo di inedificabilità delle parti del territorio assoggettate a destinazione viaria e di rispetto, non concreta un vincolo preordinato ad esproprio, a meno che tale destinazione non sia assimilabile all’indicazione delle reti stradali all’interno ed a servizio delle singole zone (art. 13 della legge n. 1150 del 1942), di regola rimesso allo strumento di attuazione e, come tale, riconducibile a vincoli imposti a titolo particolare, di carattere espropriativo, in funzione non già di una generale destinazione di zona, ma della localizzazione lenticolare di un’opera pubblica, incidente su specifici beni (Cass., sez. 1, 25/9/2007, n. 19924; Cass. n. 7/12/2001, n. 15519; Cass., n. 11/1/2002, n. 296; anche Cass., 10/5/2013, n. 11236). In caso, dunque, di opere di grande viabilità che interessano una parte rilevante del territorio comunale, il vincolo imposto dal PRG non può essere qualificato come preordinato all’ablazione, consistendo invece in una limitazione di ordine generale che cade su una pluralità indistinta di beni e per una finalità di interesse pubblico che trascende i singoli interessi dei proprietari delle aree, che dunque dall’esecuzione dell’opera potranno trarre un beneficio (in motivazione Cass. n. 19924 del 2007).
- Nella specie, con ampia valutazione di merito, la Corte territoriale ha ritenuto che la porzione di terreno di mq 816, destinata a «strada di progetto» ha natura conformativa, in quanto «nel caso concreto non si è […] in presenza di un vincolo imposto a titolo particolare in quanto la destinazione a sede stradale non opera all’interno ed a servizio di una singola zona, ma concreta un vincolo inquadrabile nella zonizzazione dell’intero territorio comunale o di parte di esso, sì da incidere su di una generalità di beni, nei confronti di una pluralità indifferenziata di soggetti, in funzione della destinazione dell’intera zona in cui la viabilità ricade, sottende entro una nuova visione del complessivo assetto comunale in ordine all’identificazione delle zone da destinarsi alla viabilità».
- La sentenza impugnata deve, quindi, essere cassata limitatamente al primo motivo, disatteso il secondo, con rinvio alla Corte d’appello di Venezia, in diversa composizione, che provvederà anche alla determinazione delle spese del giudizio di legittimità.
