*Beni pubblici e privati – Processo – Concessioni e autorizzazioni – Ghiacciai annoverabili tra le acque pubbliche del demanio idrico – Concessione di ghiacciaio e giurisdizione del TSAP

Corte di Cassazione, Sezioni Unite Civili, ordinanza 14 febbraio 2024, n. 4061

PRINCIPIO DI DIRITTO

Devono ritenersi devoluti alla cognizione del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche tutti i ricorsi avverso i provvedimenti che concorrono, in concreto, a disciplinare le modalità di utilizzazione di quell’acqua, onde in tale ambito vanno ricompresi anche i ricorsi avverso i provvedimenti che, pur costituendo esercizio di un potere non strettamente attinente alla materia delle acque e inerendo a interessi più generali e diversi ed eventualmente connessi rispetto agli interessi specifici relativi alla demanialità delle acque o ai rapporti concessori di beni del demanio idrico, riguardino comunque l’utilizzazione di detto demanio, così incidendo in maniera diretta ed immediata sul regime delle acque; per converso, sono escluse dalla giurisdizione di detto Tribunale le controversie aventi ad oggetto atti solo strumentalmente inseriti in procedimenti finalizzati ad incidere sul regime delle acque, le quali non richiedono le competenze giuridiche e tecniche, ritenute dal legislatore necessarie – attraverso la configurazione di uno speciale organo giurisdizionale, nella particolare composizione richiesta – per la soluzione dei problemi posti dalla gestione delle acque pubbliche (così, Cass. S.U. n. 2710 del 2020; Cass. S.U. n. 18977 del 2017; Cass. S.U. n. 21593 del 2013; Cass. S.U. n. 24154 del 2013; Cass. S.U. n. 8509 del 2009; Cass. S.U. n. 23070 del 2006; Cass. S.U. n. 14095 del 2005).

Appartengono, quindi, alla giurisdizione del complesso TAR – Consiglio di Stato le controversie concernenti atti solo strumentalmente inseriti in procedimenti finalizzati ad incidere sul regime delle acque pubbliche, in cui rileva esclusivamente l’interesse al rispetto delle norme di legge nelle procedure amministrative volte all’affidamento di concessioni o di appalti di opere relative a tali acque (Cass. S.U. n. 21593 del 2013; Cass. S.U. n. 9149 del 2009; Cass. S.U. n. 10845 del 2009), oppure alla organizzazione, da parte delle Autorità competenti, del servizio idrico (Cass. S.U. n. 18639 del 2022) o ancora in caso di prevalenza in concreto, nel provvedimento impugnato, della tutela di interessi pubblicistici diversi, di tipo ambientale, urbanistico o di gestione del territorio, rispetto a quelli coinvolti dal regime delle acque pubbliche (Cass. S.U. n. 2710 del 2020; Cass. S.U. n. 18976 del 2017).

TESTO RILEVANTE DELLA DECISIONE

1. Per quanto la circostanza sia incontestata tra le parti, si ritiene preliminarmente opportuno, anche per l’assenza di precedenti al riguardo, precisare che i ghiacciai rientrano nella categoria dei beni qualificabili “acque pubbliche”, ai sensi e per gli effetti di cui testo unico r.d. 11 dicembre 1933, n. 1775.

Questa conclusione appare sorretta, nel caso di specie, da elementi normativi e dati formali. Sotto il primo profilo si richiama il d.P.R. n. 115 del 1973, Norme di attuazione dello statuto Trentino Alto Adige, che nel prevedere il trasferimento di beni alle province ed alla regione, prevede il trasferimento alle province autonome del demanio idrico, in cui include espressamente i ghiacciai (art. 8 lett. e ).

Nello stesso senso è la legge provinciale di Trento n. 18 del 1976, che menziona i ghiacciai tra i beni del demanio idrico provinciale (art. 4 lett. a) ). Sotto altro profilo, deve poi darsi conto che il ghiacciaio della Marmolada è iscritto nell’Elenco delle Acque pubbliche della Provincia di Trento, iscrizione che integra un dato formale che porta sicuramente a ritenere il ghiacciaio compreso nell’ambito della categoria dei beni in oggetto.

Per quanto l’iscrizione di un bene nell’apposito elenco non sia elemento costitutivo della sua qualità, nel senso che anche un bene non iscritto può rientrare nella categoria in questione, deve peraltro ritenersi che la sua registrazione costituisca un dato formale positivo sufficiente al riconoscimento di tale sua appartenenza.

Può infine osservarsi, in accordo con la dottrina, che i ghiacciai sono parte integrante della sorgente, o dei gruppi sorgentizi, che ne sono alla base, il che ne giustifica, dal punto di vista naturalistico, la ricomprensione nella categoria delle acque pubbliche.

2. La società ricorrente sostiene che la giurisdizione sulla controversia insorta appartiene al Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche e richiama a sostegno di questa conclusione il criterio di riparto espresso dalla giurisprudenza delle Sezioni unite di questa Corte, secondo cui, in tema di acque pubbliche, sono devolute alla giurisdizione del Tribunale Superiore le controversie relative a provvedimenti che hanno incidenza immediata e diretta sul regime delle acque, mentre ne rimangono escluse quelle che hanno ad oggetto atti solo strumentalmente inseriti in procedimenti finalizzati ad incidere sul regime delle acque, nelle quali rileva esclusivamente l’interesse al rispetto delle norme di legge nelle procedure amministrative volte all’affidamento di concessioni o appalto di opere.

Nel caso di specie, si precisa, la causa introdotta è volta al parziale annullamento di provvedimenti che incidono in maniera diretta ed immediata sull’utilizzo del demanio idrico glaciale concesso alla società ricorrente.

3. Il regolamento merita di essere accolto, con conseguente affermazione che la giurisdizione a decidere la controversia insorta appartiene al Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche.

L’art. 143, comma 1 lett. a), r.d. n.1775 del 1933 stabilisce che appartengono alla cognizione diretta del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche i ricorsi per incompetenza, per eccesso di potere e per violazione di legge avverso i provvedimenti presi dall’Amministrazione “in materia di acque pubbliche “.

In mancanza di ulteriori precisazione del testo normativo, si è formato un orientamento consolidato nella giurisprudenza di queste Sezioni unite secondo cui devono ritenersi devoluti alla cognizione di tale Tribunale tutti i ricorsi avverso i provvedimenti che concorrono, in concreto, a disciplinare le modalità di utilizzazione di quell’acqua, onde in tale ambito vanno ricompresi anche i ricorsi avverso i provvedimenti che, pur costituendo esercizio di un potere non strettamente attinente alla materia delle acque e inerendo a interessi più generali e diversi ed eventualmente connessi rispetto agli interessi specifici relativi alla demanialità delle acque o ai rapporti concessori di beni del demanio idrico, riguardino comunque l’utilizzazione di detto demanio, così incidendo in maniera diretta ed immediata sul regime delle acque; per converso, sono escluse dalla giurisdizione di detto Tribunale le controversie aventi ad oggetto atti solo strumentalmente inseriti in procedimenti finalizzati ad incidere sul regime delle acque, le quali non richiedono le competenze giuridiche e tecniche, ritenute dal legislatore necessarie – attraverso la configurazione di uno speciale organo giurisdizionale, nella particolare composizione richiesta – per la soluzione dei problemi posti dalla gestione delle acque pubbliche (così, Cass. S.U. n. 2710 del 2020; Cass. S.U. n. 18977 del 2017; Cass. S.U. n. 21593 del 2013; Cass. S.U. n. 24154 del 2013; Cass. S.U. n. 8509 del 2009; Cass. S.U. n. 23070 del 2006; Cass. S.U. n. 14095 del 2005).

Appartengono, quindi, alla giurisdizione del complesso TAR – Consiglio di Stato le controversie concernenti atti solo strumentalmente inseriti in procedimenti finalizzati ad incidere sul regime delle acque pubbliche, in cui rileva esclusivamente l’interesse al rispetto delle norme di legge nelle procedure amministrative volte all’affidamento di concessioni o di appalti di opere relative a tali acque (Cass. S.U. n. 21593 del 2013; Cass. S.U. n. 9149 del 2009; Cass. S.U. n. 10845 del 2009), oppure alla organizzazione, da parte delle Autorità competenti, del servizio idrico (Cass. S.U. n. 18639 del 2022) o ancora in caso di prevalenza in concreto, nel provvedimento impugnato, della tutela di interessi pubblicistici diversi, di tipo ambientale, urbanistico o di gestione del territorio, rispetto a quelli coinvolti dal regime delle acque pubbliche (Cass. S.U. n. 2710 del 2020; Cass. S.U. n. 18976 del 2017).

In particolare, si è specificato che ricorre la giurisdizione di legittimità del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche quando l’atto impugnato, anche se emesso da organi amministrativi diversi da quelli istituzionalmente preposti alla cura del settore delle acque pubbliche, finisca tuttavia con l’incidere immediatamente – e non soltanto in via occasionale – sull’uso delle medesime acque pubbliche, se ed in quanto interferisca con i provvedimenti relativi a tale uso (Cass. S.U. n. 8776 del 2023; Cass. S.U. n. 2155 del 2021; Cass. S.U. n. 15105 del 2018; Cass. S.U. n. 24154 del 2013), concorrendo in concreto a disciplinare direttamente “la gestione, l’esercizio delle opere idrauliche, i rapporti con i concessionari o a determinare i modi di acquisto dei beni necessari all’esercizio ed alla realizzazione delle opere stesse od a stabilire o modificare la localizzazione di esse e, infine, ad influire sulla loro realizzazione mediante sospensione o revoca dei relativi provvedimenti” (Cass. S.U. n. 19293 del 2005).

4. In applicazione di tali criteri la presente controversia appartiene alla giurisdizione del Tribunale delle Acque Pubbliche, considerato che essa investe il contenuto del disciplinare predisposto dall’Amministrazione per regolare il rapporto relativo alla utilizzazione da parte del concessionario del bene.

Nello specifico, la società ricorrente, deducendo, tra l’altro, che non si tratta di nuova concessione ma di rinnovo, con conseguente efficacia delle clausole predisposte nell’atto di concessione originario, ha contestato il termine di durata della concessione e la mancata riproduzione della clausola che riconosceva al concessionario, alla scadenza o in caso di risoluzione anticipata del rapporto da parte della concedente, un indennizzo per gli impianti esistenti.

Le questioni sollevate in causa investono quindi le modalità di utilizzazione del bene demaniale e, prima ancora, la potestà dell’Amministrazione di disciplinarne alcune condizioni, con chiara diretta incidenza sulla gestione delle acque pubbliche. Tanto sia con riferimento alla durata del rapporto, che caratterizza l’uso sotto il profilo temporale, che in relazione al tema dell’indennizzo alla scadenza o cessazione unilaterale, che non può non incidere sulle modalità di sfruttamento del bene da parte concessionario, con riguardo alle opere da realizzare a tal fine.

5. Va pertanto dichiarata la giurisdizione del Tribunale Superiore sulla presente controversia. La novità della questione trattata giustifica la compensazione delle spese del presente giudizio.