*Commercio e industria – Commerciale – Procedimento – Intese restrittive della concorrenza e omessa previsione della natura perentoria del termine nel procedimento sanzionatorio dell’AGCM – Rimette alla Corte di Giustizia UE

Consiglio di Stato, Sez. VI , ordinanza 26 agosto 2024 n. 7243

QUESTIONE RIMESSA

Va sottoposto alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea il seguente quesito ai sensi dell’art. 267 TFUE: “se gli articoli 41 e 47 CDFUE e l’art. 46 CEDU ostino ad una disciplina quale quella nazionale che, in materia di vigilanza su intese restrittive della libertà di concorrenza, ai fini dell’esercizio dei poteri sanzionatori e fermo restando l’esercizio dei poteri conformativi, non prevede espressamente la natura perentoria del termine di conclusione del procedimento fissato dall’Autorità garante della concorrenza e del mercato con la comunicazione di contestazione degli addebiti, consentendo all’Autorità di prorogare unilateralmente il detto temine di conclusione, con atti di proroga motivati, al sopravvenire di circostanze che determinano un ampliamento oggettivo o soggettivo dell’accertamento”.

TESTO RILEVANTE DELLA DECISIONE

1. 1. La controversia ha ad oggetto il provvedimento sanzionatorio […] adottato dall’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato il 17 luglio 2019 , nella parte in cui ha accertato che la Imballaggi Piemontesi s.r.l. […] ha partecipato ad un’intesa restrittiva della concorrenza unica, […], volta “a distorcere fortemente le dinamiche concorrenziali nel mercato della produzione e commercializzazione di fogli in cartone ondulato”, c.d. “intesa fogli” […];

1.1. Nel corso del giudizio di appello, la IP ha eccepito la tardività del provvedimento per violazione del termine di conclusione del procedimento, dolendosi che il Tar Lazio aveva ritenuto il termine meramente ordinatorio e non perentorio;

1.2. La IP ha […] formulato al riguardo una questione pregiudiziale da sollevarsi avanti alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea ai sensi dell’art. 267 TFUE, […] in ordine all’interpretazione degli artt. 41 e 47 della CGFUE e 6 CEDU, ha chiesto di […]  di verificare […] e di precisare se le stesse norme ostino ad una disciplina quale quella che non prevede espressamente la natura perentoria dei termini di conclusione dei procedimenti di fronte a Autorità di vigilanza, posti a tutela dell’incolpato, lacuna che ha l’effetto di consentire ad AGCM di prorogare unilateralmente i termini di conclusione del procedimento sanzionatorio, anche al di fuori dei casi preventivamente individuati nei propri regolamenti o nella legge ordinaria.

2. Il procedimento che si è concluso con il provvedimento impugnato […] ha riguardato l’accertamento di due intese restrittive della concorrenza, cc.dd. “intesa fogli” ed “intesa imballaggi”, contrarie all’articolo 101 TFUE;

2.1 Con riferimento alla c.d. “intesa fogli” […] il procedimento ha avuto la seguente scansione logica e cronologica:

– con delibera adottata il 22 marzo 2017, è stata avviata, ai sensi dell’articolo 14 della legge n. 287 del 1990, un’istruttoria nei confronti di diciannove società, tra cui Imballaggi Piemontesi s.r.l., volta ad accertare eventuali violazioni dell’articolo 101 TFUE, con fissazione del termine per la conclusione del procedimento al 31 maggio 2018;

– con delibera del 5 luglio 2017, il procedimento è stato esteso ad altre tre società per la partecipazione alla presunta intesa nel mercato del cartone ondulato in violazione dell’art. 101 TFUE, nonché ad altre quattro società […];

            – con delibera del 5 dicembre 2017, il procedimento è stato ancora esteso ad altre […] società;

– con delibera del 31 gennaio 2018, il termine di chiusura del procedimento, originariamente fissato al 31 maggio 2018, è stato prorogato al 31 dicembre 2018;

– con delibera del 9 maggio 2018, il procedimento è stato esteso ad altre quattro società per la partecipazione alla presunta “intesa fogli” e ad altre due società per la partecipazione alla presunta “intesa imballaggi”;

– con la stessa delibera del 31 ottobre 2018, è stato anche ampliato l’oggetto dell’istruttoria all’accertamento di possibili condotte di limitazione o controllo della produzione dei fogli in cartone ondulato […];

– sempre con la delibera del 31 ottobre 2018, il termine di conclusione del procedimento è stato infine prorogato al 19 luglio 2019;

3. Pertanto, a fronte di una progressiva estensione, soggettiva ed oggettiva, dell’originario procedimento, il termine di conclusione dello stesso è stato due volte prorogato;

3.1. Ne consegue che se, da un lato, il dies ad quem di conclusione del procedimento è stato differito complessivamente di oltre un anno, dall’altro, si è in presenza di una fattispecie di eccezionale complessità […], con la conseguente necessità di garantire, per un verso, il corretto, doveroso ed efficace svolgimento dell’attività dell’Autorità antitrust a tutela della libertà di concorrenza ai sensi degli articoli 101 e 102 TFUE, per altro verso, il pieno esercizio del diritto al contraddittorio sia alle nuove società destinatarie dell’azione amministrativa sia delle originarie società […];

4. Nessuna norma, di livello europeo o nazionale, prevede un termine perentorio per la conclusione del procedimento volto all’accertamento di intese restrittive della concorrenza da parte dell’Autorità preposta alla vigilanza di settore;

4.1. In ambito nazionale, l’art. 2, comma 5, della legge n. 241 del 1990 stabilisce che, fatto salvo quanto previsto da specifiche disposizioni normative, le Autorità di garanzia e di vigilanza disciplinano, […], i termini di conclusione dei procedimenti di rispettiva competenza;

4.2. L’art. 6, comma 3, del d.P.R. n. 217 del 1998, regolamento recante norme in materia di procedure istruttorie di competenza dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato, dispone che il provvedimento di avvio dell’istruttoria deve indicare […] , tra l’altro, […] il termine di conclusione del procedimento attribuendo in tal modo all’Autorità antitrust un potere discrezionale volto alla fissazione di un autovincolo;

4.3. […] non assume alcun rilievo nella fattispecie il disposto di cui all’art. 2, comma 2, della legge n. 241 del 1990 […] in quanto l’Autorità garante della concorrenza e del mercato, nell’esercizio del potere conferitole dall’art. 2, comma 5, della detta legge sul procedimento amministrativo, ha disciplinato il termine, prevedendo di non ancorarlo ad un parametro fisso ed immutabile, ma rendendolo flessibile in funzione della complessità dell’istruttoria da svolgere;

4.5. L’appellante ha dedotto che il provvedimento in contestazione sarebbe stato comunque adottato oltre il termine previsto con il secondo atto di proroga, in quanto reca la data del 17 luglio 2019, anteriore a quella del 19 luglio 2019, ma è stato notificato successivamente a tale data, il 6 agosto 2019;

5. La prospettazione non è persuasiva, in quanto il Collegio condivide la giurisprudenza amministrativa che […] ha più volte avuto modo di chiarire che il procedimento è tempestivamente concluso con l’adozione del provvedimento, rilevando la notificazione al destinatario solo ai fini dell’efficacia dell’atto nei suoi confronti e non ai fini del perfezionamento dell’atto stesso […];

5.1. La Imballaggi Piemontesi s.r.l. ha chiesto di sollevare una questione pregiudiziale avanti alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea ai sensi dell’art. 267 TFUE in ordine all’interpretazione degli artt. 41 e 47 della CGFUE e 6 CEDU, dal momento che le regole in questione, dettate in particolare dagli artt. 2, comma 5, l. n. 241 dl 1990 e 6, comma 3. del d.P.R. n. 217 del 1998, troverebbero […] riferimento nelle norme dell’Unione Europea, per cui ha chiesto […]  di verificare l’esatta portata delle citate norme europee e di precisare se le stesse ostino ad una disciplina quale quella che non prevede espressamente la natura perentoria dei termini di conclusione dei procedimenti di fronte a Autorità di vigilanza […] lacuna che ha l’effetto di consentire ad AGCM di prorogare unilateralmente i termini di conclusione del procedimento sanzionatorio anche al di fuori dei casi preventivamente individuati nei propri regolamenti o nella legge ordinaria;

5.2.La finalità dell’obbligo del rinvio pregiudiziale è quella di assicurare l’uniforme applicazione del diritto dell’Unione […] pregiudicata laddove all’interno dei vari ordinamenti nazionali si consolidassero orientamenti ermeneutici difformi. Di talché, il giudice nazionale di ultima istanza è obbligato a sollevare la questione di pregiudizialità comunitaria, con le sole eccezioni individuate dalla stessa Corte di Giustizia dell’Unione Europea nella sentenza c.d. Cilfit del 6 ottobre 1982, causa 283/81, e […] nella sentenza c.d. Consorzio Italian Management/Catania Multiservizi 6 ottobre 2021, […];

6. Tali deroghe possono essere così riassunte: la questione non è “pertinente” […] o non è“rilevante” […]; la disposizione eurounitaria di cui è causa abbia già costituito oggetto di interpretazione da parte della Corte di Giustizia; non vi siano ragionevoli dubbi sull’interpretazione di una norma eurounitaria;

6.1.  […] con riferimento alla terza eccezione La Corte di Giustizia, nei paragrafi da 40 a 46 della sentenza Catania Multiservizi ha […] indicato i criteri interpretativi ai quali il giudice nazionale di ultima istanza deve far riferimento per concludere sull’assenza di elementi atti a far sorgere un dubbio ragionevole;

6.2. “L’articolo 267 TFUE deve essere interpretato nel senso che un giudice nazionale avverso le cui decisioni non possa proporsi ricorso giurisdizionale di diritto interno può astenersi dal sottoporre alla Corte una questione di interpretazione del diritto dell’Unione e risolverla sotto la propria responsabilità laddove la corretta interpretazione del diritto dell’Unione si imponga con un’evidenza tale da non lasciar adito ad alcun ragionevole dubbio. L’esistenza di una siffatta eventualità deve essere valutata in base alle caratteristiche proprie del diritto dell’Unione, alle difficoltà particolari relative alla sua interpretazione e al rischio di divergenze giurisprudenziali in seno all’Unione europea”;

6.3. Nel caso di specie, l’obbligo di rinvio sussiste, sia in quanto non si è in presenza di un atto chiaro, che non necessita di ulteriori interpretazioni […] sia con riferimento alla rilevanza ed alla pertinenza della questione sollevata, ove la stessa sia riferita alla natura perentoria o meno del termine fissato con la contestazione degli addebiti, vale a dire attenga alla facoltà dell’Autorità procedente di differire in modo unilaterale il termine di conclusione del procedimento con atto motivato, al sopravvenire di circostanze che rendano la fase istruttoria del procedimento più complessa rispetto a quanto in origine ipotizzato ed in base alla quale era stato fissato il primo termine;

7. La questione posta dalla Imballaggi Piemontesi s.r.l., quindi, attiene alla natura perentoria del termine del 31 maggio 2018, stabilito nell’atto di avvio del procedimento dalla Autorità antitrust in data 22 marzo 2017 […];

7.1. La questione della natura perentoria o ordinatoria del termine di conclusione del procedimento, tuttavia, con specifico riferimento ad una controversia concernente l’Autorità di regolazione per energia, reti e ambiente (ARERA), è stata riassunta [..], con la sentenza […]  n. 3977 del 19 aprile 2023, che [..] ha evidenziato quanto segue:

7.2. Per un primo orientamento, ormai largamente maggioritario nella giurisprudenza di […] Consiglio di Stato, il termine di conclusione del procedimento sanzionatorio […] delle autorità indipendenti deve ritenersi perentorio, a prescindere da una espressa qualificazione in tal senso nella legge o nel regolamento che lo preveda, con la conseguenza che il suo superamento comporta l’illegittimità della sanzione irrogata, perché «sussiste una stretta correlazione tra il rispetto del richiamato termine e l’effettività del diritto di difesa dell’incolpato, avente rilievo costituzionale (artt. 24 e 97 Cost.), ed emerge altresì una ineludibile esigenza di certezza dei rapporti giuridici e delle posizioni soggettive incise dal potere sanzionatorio», anche in considerazione del fatto che di fronte al tardivo esercizio di quest’ultimo potrebbe essere difficoltoso per l’incolpato approntare in concreto degli adeguati strumenti di difesa (Cons. St., sez. II, sent. n. 584 del 2021; sent. n. 6588 del 2022[…]);

7.3. Secondo una diversa impostazione, il termine di conclusione del procedimento sanzionatorio non potrebbe che considerarsi ordinatorio, poiché la tesi della natura perentoria sarebbe sfornita di base legale e dato che le garanzie costituzionali in materia di difesa dei diritti e interessi legittimi del singolo sarebbero soddisfatte dalla presenza del termine di prescrizione quinquennale e dalla possibilità di agire contro l’inerzia dell’Amministrazione (Cons. St., sez. VI, sentt. n. 3401 del 2015, n. 911 e n. 1053 del 2018 e n. 6888 del 2020 […] TAR Lombardia, Milano, sent. n. 2888 del 2018); sotto altro profilo, la violazione del termine rappresenterebbe un vizio di procedura inidoneo a invalidare la sanzione, ai sensi dell’art. 21-octies della legge n. 241 del 1990, data la sua natura doverosa e vincolata ( […] Cass. civ., sez. II, sent. n. 1740 del 2022 […]);

7.4. Secondo una terza posizione […]  il suo decorso potrebbe in concreto rappresentare un elemento sintomatico di eccesso di potere laddove non sia stato rispettato per negligenza: conseguenza dell’adesione a questa tesi è il riconoscimento al giudice di un potere di valutazione, caso per caso, della “ragionevolezza” del tempo di cui l’autorità ha avuto necessità in concreto per emettere la sanzione in rapporto a quello che aveva previsto d’impiegare in origine (Cons. St., sez. VI, sentt. n. 3401 del 2015; TAR Lombardia, Milano, sentt. n. 2458 del 2018 e, più di recente, n. 1838 del 2022).

8. […] la tesi della natura perentoria del termine deve essere ribadita, secondo un’interpretazione del sistema normativo sopra descritto costituzionalmente orientata al rispetto dei principi di eguaglianza «davanti alla legge» […] di cui all’art. 3 Cost., di legalità di cui all’art. 23 Cost., del diritto di difesa di cui all’art. 24 Cost. e dei canoni d’imparzialità e buon andamento dell’amministrazione di cui all’art. 97 Cost.;

8.1. Non può essere accolta quella che sostiene che sia legittimo stabilire il termine di conclusione caso per caso, rimettendo al giudice la valutazione della “scusabilità” della sua inosservanza, perché in contrasto con i principi di legalità, certezza del diritto ed eguaglianza che devono informare l’azione amministrativa, specialmente in questa materia […];occorre considerare che, se il termine per la conclusione del procedimento è indicato nella comunicazione di avvio, esso – ove non contestato in sé […]- costituisce comunque un “autovincolo” al cui rispetto l’Autorità si assoggetta, con la conseguenza che il suo superamento comporta l’illegittimità della sanzione, sia per la natura perentoria che deve essergli riconosciuta, quale termine comunque riferito a una procedura sanzionatoria, sia in considerazione del dovere di buona fede che informa i rapporti tra Amministrazione e privato, in forza del quale la prima non può frustrare l’affidamento ingenerato circa il momento in cui il secondo vedrà definita la propria situazione giuridica, mediante liberazione dalla soggezione alla sanzione ovvero mediante la possibilità di contestarla dinanzi al giudice […];

8.2. Pertanto, in conclusione […] il termine di conclusione del procedimento sanzionatorio, comunque (ragionevolmente) determinato, deve considerarsi perentorio, alla luce di un’interpretazione costituzionalmente orientata al rispetto degli artt. 3, 23, 24 e 97 Cost. e dello “statuto costituzionale” sostanziale delle sanzioni; – in ogni caso, qualora l’ARERA abbia indicato un termine di conclusione del procedimento nella comunicazione di avvio (e questo non sia oggetto di specifica contestazione), ciò comporta l’assunzione di un “autovincolo” in ordine al tempo di esercizio del potere sanzionatorio;

9. Per quanto in particolare riguarda l’Autorità antitrust, questa Sezione, con la sentenza n. 8155 del 2021, ha posto in rilievo che “[…] questo Consiglio di Stato ha già avuto occasione di interrogarsi sulla perentorietà, o meno, di alcuni termini che regolano l’irrogazione di sanzioni amministrative pecuniarie di competenza di autorità connotate da alto grado di indipendenza, giungendo alla conclusione che la perentorietà dei termini, ancorché non esplicitamente affermata dalle norme di riferimento, può essere nondimeno affermata in ragione della natura afflittiva dei provvedimenti sanzionatori: trattandosi, cioè, di provvedimenti che sono espressione di potestà sanzionatoria, e non già di amministrazione attiva, il relativo procedimento risulta connotato da caratteri di specialità, rispetto al paradigma generale del procedimento amministrativo, e deve risultare idoneo ad assicurare il rispetto delle garanzie che devono assistere l’applicazione di misure a carattere afflittivo – id est: le garanzie sancite nella Convenzione Europea dei Diritti Umani, agli artt. 6 (equo processo) e 7 (principio di legalità dei reati e delle pene e divieto di applicazione retroattiva) della Convenzione, nonché nel relativo Protocollo 7, agli artt. 2 (diritto di revisione della condanna) e 4 (divieto del bis in idem) -; per tale ragione – si è osservato – la normativa generale di riferimento, per i procedimenti di che trattasi, non può essere rappresentata dalla legge generale sul procedimento amministrativo, di cui alla L. 241/90, ma è costituita dalla legge n. 689/81, che disciplina in via generale l’irrogazione delle sanzioni amministrative, e che infatti, all’art. 14, prevede un termine di 90 giorni, pacificamente ritenuto perentorio, per la contestazione dell’illecito”.

9.1. […] il termine di conclusione del procedimento possa considerarsi perentorio, nel solo senso che il dies ad quem, ove ragionevolmente differito, non possa essere disatteso, ma non anche nel senso che il termine originariamente indicato debba essere necessariamente osservato, con esclusione di un motivato differimento, pena la decadenza dall’esercizio del potere sanzionatori;

9.2. . In altri termini, non può essere considerato perentorio il termine del 31 maggio 2018 ab origine fissato dall’Autorità nell’atto di avvio del procedimento, ma solo quello del 19 luglio 2019, fissato nel secondo atto di differimento del termine di conclusione del procedimento, che, per quanto attiene alla data di adozione del provvedimento, è stato rispettato dall’Autorità;

9.3. […] , vale anche sottolineare – la differenza di fondo, più volte evidenziata in dottrina, tra un’autorità antitrust in senso stretto e un’autorità di regolazione […]): la prima, che interviene in maniera sporadica ex post, per recidere un comportamento o una condotta che viola in modo consistente le regole del mercato; la seconda, che interviene invece, spesso anche ex ante, in modo tendenzialmente continuo, prescrivendo una cura da seguire, per così dire, giorno per giorno;

10. La giurisprudenza sovranazionale […] sembra egualmente deporre nel senso della assenza di perentorietà del termine ab origine fissato dall’Autorità di settore;

10.1. In particolare, con specifico riguardo al principio generale dell’equo processo di cui alle disposizioni dell’art. 6 CEDU e degli articoli 41 e 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, in una controversia tra la BEI e i suoi dipendenti concernente il termine per la proposizione di un ricorso, la Corte di Giustizia ha precisato che il carattere “ragionevole” della durata del procedimento amministrativo non può essere esaminato facendo riferimento a un limite massimo preciso, determinato astrattamente, bensì deve essere valutato di volta in volta, alla luce delle circostanze del caso di specie Corte di Giustizia, sentenza 28 febbraio 2013 […] causa C-334/12 […]);

10.2. Il punto 28 della sentenza, nello specifico, statuisce che, “qualora la durata del procedimento non sia fissata da una disposizione del diritto dell’Unione, il carattere «ragionevole» del termine assunto dall’istituzione per adottare l’atto in questione deve essere valutato in funzione dell’insieme delle circostanze proprie di ciascuna causa e, segnatamente, della rilevanza della controversia per l’interessato, della complessità del procedimento e del comportamento delle parti in causa”.

10.3. Inoltre, la giurisprudenza europea […] ha posto in rilievo che il superamento del termine ragionevole, se accertato, può costituire motivo di annullamento solo qualora risulti provato che la violazione del detto principio ha pregiudicato i diritti della difesa dell’impresa interessata, per cui, “quanto all’applicazione delle regole di concorrenza, il superamento del termine ragionevole può costituire un motivo di annullamento solo nel caso di una decisione che constati la commissione di infrazioni, qualora sia provato che la violazione di tale principio ha pregiudicato i diritti della difesa delle imprese interessate. Al di fuori di questa specifica ipotesi, il mancato rispetto del … termine ragionevole non incide sulla validità del procedimento amministrativo” […];

10.4. […] le imprese interessate sono tenute a dimostrare in modo sufficientemente preciso di avere incontrato difficoltà […] , identificando […] le ragioni per cui ciò abbia compromesso la loro difesa;

11. […] non sussiste dubbio sul fatto che l’appellante non ha dimostrato in che modo il differimento del termine del procedimento abbia inciso sul suo esercizio del diritto di difesa, laddove, anzi, il differimento è stato disposto anche per consentire la corretta instaurazione del contraddittorio con le parti coinvolte e, quindi, il pieno esercizio del diritto di difesa delle stesse in relazione all’ampliamento soggettivo e oggettivo della vicenda oggetto di accertamento, vale a dire alle nuove circostanze emerse in corso di istruttoria;

11.1. […] occorre convenire con l’Autorità appellata che collegare automaticamente al superamento del termine in origine stabilito l’illegittimità del provvedimento conclusivo del procedimento, in fattispecie di così elevata complessità ed in cui l’accertamento delle intese illecite costituisce in sostanza un work in progress, comporterebbe “il rischio sistemico che le condotte integranti infrazioni del diritto della concorrenza dell’Unione restino impuniti”, con conseguente pregiudizio del principio di effettività degli articoli 101 e 102 TFUE;

11.2. L’obiettivo delle regole di concorrenza unionali, come delineate dalle comunicazioni della Commissione Europea, è “tutelare la concorrenza sul mercato come strumento per incrementare il benessere dei consumatori e per assicurare un’efficiente allocazione delle risorse” […];

11.3. L’Autorità antitrust, in subordine, ha evidenziato che sarebbe opportuno attendere la pronuncia della Corte di Giustizia sul quesito pregiudiziale posto ex art. 267, comma 3, TFUE dalla ordinanza del Tar per il Lazio n. 12962 del 2023 con sospensione del giudizio ex art. 79 c.p.a.;

11.4. In proposito, il Collegio ritiene di disattendere la richiesta, in quanto il quesito pregiudiziale non è conferente al presente thema decidendum;

11.5. […] la questione oggi all’esame afferisce al termine di conclusione del procedimento, non a quello di avvio, per cui, riguardando la durata complessiva del procedimento, costituisce una questione del tutto diversa da quella già oggetto di rimessione, come tale suscettibile in tesi di ricevere una soluzione differente;

11.6. con la recente ordinanza n. 6057 del 9 luglio 2024, la Sezione ha rimesso alla Corte di giustizia, ex art. 267 TFUE, la seguente questione: “Se l’art. 101 TFUE osti a una normativa nazionale, quale quella di cui all’art. 14, L. 24 novembre 1981, n. 689, che, ai fini dell’esercizio dei poteri sanzionatori, impone all’Autorità garante della concorrenza e del mercato di notificare alle imprese interessate il provvedimento di avvio dell’istruttoria, che indica inter alia gli elementi essenziali in merito alle presunte infrazioni, entro il termine decadenziale di novanta giorni, ovvero trecentosessanta giorni per le imprese residenti all’estero, decorrente dal momento in cui l’Autorità ha la conoscenza della violazione”;

11.7. La Sezione […] ha precisato che laddove, successivamente all’invio della contestazione degli addebiti, emergano nuovi elementi prima non conosciuti dall’Autorità, la medesima può estendere la contestazione soggettivamente ovvero oggettivamente e […] ha ritenuto che “il termine di decadenza fissato dall’art. 14, L. n. 689/1981, essendo stabilito con riguardo ai procedimenti di irrogazione di sanzioni pecuniarie ed essendo diretto a garantire il diritto di difesa dell’incolpato nell’ambito di tali procedimenti, si applichi esclusivamente con riferimento all’esercizio della potestà sanzionatoria […]”.Pertanto, laddove l’Autorità decada dalla possibilità di esercitare tale potere, non rispettando detto termine decadenziale, potrà nondimeno esercitare gli ulteriori poteri che le sono attribuiti, e segnatamente quello di “diffida”;

11.8. Analogamente […] anche nell’ipotesi in cui dovesse ritenersi perentorio il primo termine fissato dall’Antitrust per la conclusione del procedimento, l’Autorità di vigilanza sarebbe decaduta unicamente dal potere sanzionatorio, in relazione al quale la delibera impugnata costituisce un provvedimento plurimo, essendo divisibile in tanti atti quante sono le imprese sanzionate, ma non anche con riferimento al potere conformativo, vale a dire al potere di accertamento dell’intesa e di diffida a porre in essere in futuro comportamenti analoghi a quelli delle infrazioni accertate, in relazione al quale il provvedimento è unitario e non può essere scisso;

12. La Imballaggi Piemontesi s.r.l. ha chiesto di sollevare una questione pregiudiziale avanti alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea, ai sensi dell’art. 267 TFUE, dal momento che le regole in questione troverebbero la loro cornice di riferimento nelle norme dell’Unione Europea, in particolare con riferimento agli artt. 2, comma 5, l. n. 241 del 1990 e 6, comma 3, d.P.R. n. 217 del 1998 circa l’interpretazione degli artt. 41 e 47 della CGFUE e 6 CEDU, per cui ha chiesto di investire la CGUE del compito di verificare l’esatta portata delle citate norme e di precisare se le stesse ostino ad una disciplina quale quella che non prevede espressamente la natura perentoria dei termini di conclusione dei procedimenti di fronte a Autorità di vigilanza, posti a tutela dell’incolpato, lacuna che ha l’effetto di consentire ad AGCM di prorogare unilateralmente i termini di conclusione del procedimento sanzionatorio anche al di fuori dei casi preventivamente individuati nei propri regolamenti o nella legge ordinaria;

12.1. Nel caso di specie, come già rilevato […] l’obbligo di rinvio sussiste, sia in quanto non si è in presenza di un atto chiaro, che non necessita di ulteriori interpretazioni, sia con riferimento alla rilevanza ed alla pertinenza della questione sollevata, ove la stessa sia riferita alla natura perentoria o meno del termine fissato con la contestazione degli addebiti, vale a dire attenga alla facoltà dell’Autorità procedente di differire in modo unilaterale il termine di conclusione del procedimento con atto motivato, al sopravvenire di circostanze che rendano la fase istruttoria del procedimento più complessa rispetto a quanto in origine ipotizzato ed in base alla quale era stato fissato il primo termine;

12.2. L’art. 1, comma 4, della legge n. 287 del 1990, norme per la tutela della concorrenza e del mercato, sancisce che “l’interpretazione delle norme contenute nel presente titolo è effettuata in base ai principi dell’ordinamento delle Comunità Europee in materia di disciplina della concorrenza”, l’art. 12, comma 1-quater dello stesso testo di legge stabilisce che “i procedimenti relativi alle infrazioni degli articoli 101 e 102 del TFUE ovvero degli articoli 2 e 3 della presente legge, incluso l’esercizio dei poteri di cui al presente capo II da parte dell’Autorità, rispettano i principi generali del diritto dell’Unione Europea o la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea;

12.3. L’art. 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea sancisce che “ogni persona ha diritto a che le questioni che la riguardano siano trattate in modo imparziale ed equo ed entro un termine ragionevole dalle istituzioni, organi o organismi dell’Unione”;

12.4. L’art. 47, seconda parte, della CFU dispone che “ogni persona ha diritto a che la sua causa sia esaminata equamente, pubblicamente ed entro un termine ragionevole da un giudice indipendente e imparziale, precostituito per legge”.

12.5. L’art. 46 della CEDU, infine, stabilisce che “ogni persona ha diritto a che la sua causa sia esaminata equamente, pubblicamente ed entro un termine ragionevole da un tribunale indipendente e imparziale, costituito per legge, il quale sia chiamato a pronunciarsi sulle controversie sui suoi diritti e doveri di carattere civile o sulla fondatezza di ogni accusa penale formulata nei suoi confronti”.

12.6. Il Collegio, pur ritenendo, per tutto quanto esposto, che la natura del termine anzidetto non possa ritenersi perentoria, pena la possibile penalizzazione delle fondamentali esigenze perseguite dall’Unione Europea, sottese agli articoli 101 e 102 TFUE, sottopone alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea il seguente quesito ai sensi dell’art. 267 TFUE: “se gli articoli 41 e 47 CDFUE e l’art. 46 CEDU ostino ad una disciplina quale quella nazionale che, in materia di vigilanza su intese restrittive della libertà di concorrenza, ai fini dell’esercizio dei poteri sanzionatori e fermo restando l’esercizio dei poteri conformativi, non prevede espressamente la natura perentoria del termine di conclusione del procedimento fissato dall’Autorità garante della concorrenza e del mercato con la comunicazione di contestazione degli addebiti, consentendo all’Autorità di prorogare unilateralmente il detto temine di conclusione, con atti di proroga motivati, al sopravvenire di circostanze che determinano un ampliamento oggettivo o soggettivo dell’accertamento”;

13. In attesa della pronuncia della Corte di Giustizia dell’Unione Europea, ai sensi dell’art. 79, comma 1, c.p.a., va sospeso il presente giudizio, riservando alla sentenza definitiva ogni ulteriore decisione;