Corte Costituzionale – Sentenza 10 dicembre 2024 n. 196
PRINCIPIO DI DIRITTO
Vanno dichiarata non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 4, comma 1, del D.L. 29 gennaio 2024, n. 7 (Disposizioni urgenti per le consultazioni elettorali dell’anno 2024 e in materia di revisione delle anagrafi della popolazione residente e di determinazione della popolazione legale), convertito, con modificazioni, nella L. 25 marzo 2024, n. 38, in riferimento agli artt. 3, 5, 48, 51, 97, secondo comma, 114 e 118 della Costituzione, in particolare in riferimento alla Regione Liguria.
Ciò in quanto la normativa in materia è frutto di un bilanciamento tra diversi interessi costituzionali, quale espressione della discrezionalità del legislatore, che può essere sindacata da questa Corte solo se manifestamente irragionevole (sentenze n. 114 e n. 47 del 2024, n. 88 e n. 73 del 2023): Ciò che, nel caso di specie, non è.
Pertanto, va riconfermato quanto stabilito dal legislatore nell’art. 51, comma 2, t.u. enti locali, ossia che, fermo il limite di due mandati consecutivi per i sindaci dei comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti, porta a tre il limite di mandati consecutivi per i sindaci dei comuni tra 5.001 e 15.000 abitanti e lo rimuove per i sindaci dei comuni al di sotto dei 5.000 abitanti sulla base dell’esperienza riguardo lo specifico punto di equilibrio tra contrapposti interessi costituzionali in gioco a seconda della dimensione demografica dell’ente locale.
PARTE RILEVANTE DELLA DECISIONE
1.− La Regione Liguria, con il ricorso in epigrafe, ha promosso questioni di legittimità costituzionale dell’art. 4, comma 1, del d.l. n. 7 del 2024, come convertito, in riferimento agli artt. 3, 5, 48, 51, 97, secondo comma, 114 e 118 Cost., nella parte in cui non prevede, anche per i sindaci dei comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti, la possibilità di un terzo mandato consecutivo.
1.1.− La disposizione impugnata ha modificato l’art. 51, comma 2, t.u. enti locali, prevedendo, in particolare, che il secondo periodo sia sostituito dai seguenti: «Per i sindaci dei comuni con popolazione fino a 15.000 abitanti, il limite previsto dal primo periodo si applica allo scadere del terzo mandato. Le disposizioni di cui ai precedenti periodi non si applicano ai comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti».
Secondo la ricorrente, l’intervento legislativo – il quale, fermo il limite di due mandati consecutivi per i sindaci dei comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti, porta a tre il limite di mandati consecutivi per i sindaci dei comuni tra 5.001 e 15.000 abitanti e lo rimuove per i sindaci dei comuni al di sotto dei 5.000 abitanti – si fonderebbe su un mero dato dimensionale, in sé non in grado di giustificare la diversità di trattamento tra gli enti locali.
La disposizione impugnata violerebbe, pertanto, gli artt. 3, 48 e 51 Cost., in quanto sarebbero irragionevolmente limitati i diritti di elettorato attivo e passivo dei cittadini dei comuni con popolazione superiore a 15000 abitanti; lederebbe gli artt. 3 e 97, secondo comma, Cost., dal momento che sarebbe irragionevolmente impedito ai cittadini di avere un periodo di continuità dell’azione politico-amministrativa nei comuni di maggiori dimensioni; infine, violerebbe gli artt. 3, 5, 114 e 118 Cost., in quanto l’ingiustificata discriminazione tra comuni non sarebbe rispettosa dell’obbligo costituzionale di promuovere le autonomie locali e assicurarne l’eguaglianza.
2.− Il Presidente del Consiglio dei Ministri, costituitosi in giudizio, ha eccepito l’inammissibilità di tutte le questioni, perché sarebbero volte a sindacare scelte di merito riservate alla discrezionalità del legislatore statale.
2.1.− L’eccezione deve essere rigettata.
La Regione Liguria espressamente riconosce che la normativa relativa al limite dei mandati consecutivi per i sindaci sia espressione della discrezionalità del legislatore: ritiene, tuttavia, che tale discrezionalità sia stata esercitata in modo irragionevole e che, per rimediare al vulnus costituzionale che ne deriva, sia necessario estendere il limite di tre mandati consecutivi anche ai sindaci dei comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti.
In altri termini, viene chiesto a questa Corte di estendere una scelta già compiuta dal Parlamento – quella del limite di tre mandati consecutivi per i sindaci dei comuni con popolazione tra i 5.001 e i 15.000 abitanti – ad altra fattispecie per la quale – irragionevolmente, a parere della ricorrente – la disciplina prevista è diversa. Ogni valutazione sulla correttezza di siffatta prospettazione concerne, tuttavia, il merito delle questioni di legittimità costituzionale e non la loro ammissibilità (in termini analoghi, sentenze n. 134 del 2024, n. 200 del 2023 e n. 171 del 2022).
3.− Nel merito, le questioni sono tutte non fondate.
Esse possono essere trattate unitariamente in quanto, nonostante evochino diversi parametri costituzionali, ruotano tutte, invero, attorno alla presunta irragionevolezza della scelta legislativa di prevedere limiti diversi ai mandati consecutivi per i sindaci, a seconda della dimensione della popolazione dei comuni.
3.1.− Un limite ai mandati consecutivi, nel numero di due, è stato introdotto per la prima volta con l’art. 2 della legge 25 marzo 1993, n. 81 (Elezione diretta del sindaco, del presidente della provincia, del consiglio comunale e del consiglio provinciale), contestualmente alla previsione dell’elezione diretta del sindaco.
L’art. 51, comma 2, t.u. enti locali, in attuazione della delega a «riuni[re] e coordina[re] le disposizioni legislative vigenti in materia di ordinamento dei comuni e delle province e loro forme associative» (art. 31, comma 1, della legge 3 agosto 1999, n. 265, recante «Disposizioni in materia di autonomia e ordinamento degli enti locali, nonché modifiche alla legge 8 giugno 1990, n. 142»), ha confermato la regola del cosiddetto doppio mandato consecutivo.
Negli anni successivi, il legislatore ha progressivamente ritenuto di introdurre alcuni temperamenti al divieto di terzo mandato consecutivo.
L’art 1, comma 138, della legge 7 aprile 2014, n. 56 (Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni) ha previsto che «[a]i comuni con popolazione fino a 3.000 abitanti non si applicano le disposizioni di cui ai commi 2 e 3 dell’articolo 51 del testo unico; ai sindaci dei medesimi comuni è comunque consentito un numero massimo di tre mandati».
Successivamente, l’art. 3 della legge 12 aprile 2022, n. 35 (Modifiche al testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, in materia di limitazione del mandato dei sindaci e di controllo di gestione nei comuni di minori dimensioni, nonché al decreto legislativo 8 aprile 2013, n. 39, in materia di inconferibilità di incarichi negli enti privati in controllo pubblico) ha abrogato la disposizione introdotta nel 2014 e ha modificato l’art. 51, comma 2, t.u. enti locali, prevedendo il limite di tre mandati consecutivi per i sindaci dei comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti e mantenendo il limite di due per tutti gli altri.
Con la disposizione impugnata, come si è già detto, il legislatore è nuovamente intervenuto sull’art. 51, comma 2, t.u. enti locali.
All’esito di tale modifica legislativa, per i sindaci dei comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti resta fermo il divieto di un terzo mandato consecutivo; per i sindaci dei comuni con popolazioni compresa tra 5.001 e 15.000 abitanti il limite di mandati consecutivi è pari a tre; per i sindaci dei comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti non è previsto alcun limite di mandati.
Tale ultima modifica legislativa è stata espressamente motivata – in sede di relazione illustrativa del Governo al disegno di legge di conversione della legge n. 38 del 2024 – con riferimento alla difficoltà di individuare candidature per la carica di primo cittadino nei comuni di minore dimensione demografica.
3.2.− Questa Corte ha di recente affermato che «[l]a previsione del numero massimo dei mandati consecutivi – in stretta connessione con l’elezione diretta dell’organo di vertice dell’ente locale, a cui fa da ponderato contraltare – riflette […] una scelta normativa idonea a inverare e garantire ulteriori fondamentali diritti e principi costituzionali, l’effettiva par condicio tra i candidati, la libertà di voto dei singoli elettori e la genuinità complessiva della competizione elettorale, il fisiologico ricambio della rappresentanza politica e, in definitiva, la stessa democraticità degli enti locali» (sentenza n. 60 del 2023).
Proprio perché è frutto di un bilanciamento tra diversi interessi costituzionali, la individuazione del punto di equilibrio tra gli stessi ad opera della normativa in materia è espressione della discrezionalità del legislatore, che può essere sindacata da questa Corte solo se manifestamente irragionevole (sentenze n. 114 e n. 47 del 2024, n. 88 e n. 73 del 2023): Ciò che, nel caso di specie, non è.
Con la disposizione impugnata, infatti, il legislatore ha ritenuto necessario, sulla base dell’esperienza, spostare lo «specifico punto di equilibrio» (ancora, sentenza n. 60 del 2023) tra i contrapposti interessi costituzionali in gioco, bilanciandoli diversamente a seconda della dimensione demografica dell’ente locale, sul presupposto che tra le classi di comuni nei quali si articola l’attuale disciplina vi siano rilevanti differenze, in ordine agli interessi economici e sociali che fanno capo agli stessi.
Il novellato art. 51, comma 2, t.u. enti locali è ispirato, così, a una logica graduale: nessun limite di mandato nei comuni demograficamente più piccoli, un limite di tre mandati consecutivi per i comuni intermedi, un limite di due mandati consecutivi per i comuni più popolosi.
Si tratta di una scelta non manifestamente irragionevole, che, pur secondo una logica e una struttura diverse rispetto alle precedenti, intende realizzare un equo contemperamento tra i diritti e i princìpi costituzionali che vengono in considerazione.
Ciò tanto più vale in relazione al profilo specificamente contestato dalla Regione Liguria, ovvero quello di prevedere, per i sindaci dei comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti, un limite di due mandati consecutivi, anziché tre come è invece per i sindaci dei comuni con popolazione tra i 5.001 e i 15.000 abitanti: rientra, come si è detto, nella discrezionalità del legislatore prevedere, a seconda delle dimensioni demografiche dell’ente locale e in ragione delle differenze conseguentemente esistenti, un diverso limite di mandati consecutivi.
4.− Le questioni di legittimità costituzionale promosse dalla Regione Liguria devono dunque essere dichiarate non fondate.
