- Con deliberazione n. 116 del 05.10.2021 il Comune di Sant’Agata di Militello approvava il “Piano delle Alienazioni e Valorizzazioni immobiliari” adottato per il triennio 2021-2023 ai sensi dell’art. 50 del d.l. 112/2008, convertito con l. 133/2008. Con successiva determinazione n. 575 del 07.12.2021 lo stesso Comune indiceva un’asta pubblica avente ad oggetto l’aggiudicazione delle unità immobiliari individuate nel predetto piano triennale, tra le quali rientrava il fabbricato n. 14 denominato “Rudere (via Meli-via Catania)”, con una superficie stimata di circa mq 50, per un importo a base d’asta a corpo di euro 15.000,00.
La sig.ra Elena Franzone, odierna ricorrente, partecipava alla suddetta procedura, risultando aggiudicataria del predetto fabbricato n. 14. Nello specifico, alla proposta di aggiudicazione del 16.02.2022 faceva séguito la determinazione n. 337 del 21.12.2022, reg. gen. n. 1703 del 21.12.2022, adottata dal funzionario responsabile dell’area VII – Ambiente, Gare e prot. Civile del Comune, con la quale veniva disposta l’aggiudicazione definitiva dell’immobile.
- Con ricorso ritualmente notificato in data 03.03.2023 e depositato il 13.03.2023, la sig.ra Elena Franzone ha impugnato tale determinazione n. 337 del 21.12.2022, nonché, quali atti presupposti, la propedeutica deliberazione n. 116/2021 e la determinazione n. 575/2021 sopra citate.
Avverso gli atti impugnati sono state mosse le seguenti censure: 1) Omessa comunicazione di avvio del procedimento; violazione delle garanzie partecipative di cui alla l. 241/90 e ss.mm.ii., del principio di buon andamento dell’amministrazione, nonché eccesso di potere per irragionevolezza, ingiustizia manifesta, illogicità, perplessità, difetto di istruttoria, violazione del legittimo affidamento e carenza di motivazione; 2) Mancata comunicazione dell’istanza di accesso; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 3 del d.p.r. 12 aprile 2006, n. 184, regolamento recante disciplina in materia di accesso ai documenti amministrativi; 3) Violazione degli artt. 97 Cost., 2, l. n. 241 del 1990, 107, d.lgs. n. 267 del 2000, 1376 cod.civ., oltre che della delibera del consiglio comunale c.c. n. 116 del 05.10.2021 e della determinazione dirigenziale n. 575 del 07.12.2021 – reg. gen. gen. 1489 del 07.12.2021, di indizione della procedura aperta per l’alienazione di beni immobili comunali. Eccesso di potere per difetto assoluto di istruttoria, arbitrarietà, illogicità, ingiustizia manifesta, travisamento dei fatti, carenza di motivazione; 4) Illegittimità; violazione del principio di parità di trattamento, del principio di ragionevolezza e del principio del legittimo affidamento, sviamento della causa tipica, eccesso di potere, contraddittorietà; 5) In subordine, illegittimità e/o nullità della delibera del consiglio comunale n. 116 del 05.10.2021; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 58 del d.l. n. 112 del 2008; 6) Violazione del legittimo affidamento.
2.1. Con la prima doglianza la ricorrente lamenta la violazione delle garanzie partecipative previste dalla l. 241/1990 con riguardo al “procedimento interno di verifica della procedura di alienazione al fine di appurare l’effettiva correttezza dell’iter amministrativo” condotto dal Comune resistente a seguito del ricevimento della nota n. 30579 del 07.09.2022 inviata dalla sig.ra Rosalia Fontana, di cui si dà atto nella deliberazione avente ad oggetto l’aggiudicazione definitiva dell’immobile. La mancata comunicazione di avvio del procedimento di verifica non avrebbe permesso alla ricorrente di esercitare le facoltà di cui agli artt. 9 e 10 della l. 241/1990.
2.2. Con il secondo motivo di ricorso viene rilevata una presunta illegittimità della procedura di accesso agli atti esperita dalla sig.ra Fontana, in quanto la ricorrente avrebbe dovuto essere preavvisata dell’istanza nella qualità di titolare di dati riservati e quindi messa in condizioni di presentare motivata opposizione alla richiesta di accesso.
2.3. Con la terza censura viene lamentato il fatto che la delibera di aggiudicazione definitiva abbia previsto specifichi obblighi in capo all’aggiudicataria in violazione del Piano delle Alienazioni e Valorizzazioni per il triennio 2021-2023 e della successiva determina di approvazione dell’avviso pubblico di gara. Dalla scheda relativa al fabbricato n. 14, invero, si evincerebbe che l’amministrazione comunale, pur partendo da una ipotesi di “valorizzazione” dell’immobile, sia giunta a qualificarne la dismissione come una semplice “vendita”. Sarebbero stati pertanto introdotti degli obblighi – “demolizione del rudere con il trasferimento della volumetria nonché la sistemazione dell’area” – i quali non sono stati portati a conoscenza dell’aggiudicataria già in sede di pubblicazione dell’avviso pubblico.
2.4. Viene altresì dedotta una presunta disparità di trattamento alla luce del contenuto della determinazione n. 1 del 11-01-2023, con la quale l’ente comunale ha aggiudicato l’immobile n. 15 come previsto dal sopradetto Piano delle Alienazioni e Valorizzazioni senza però porre in capo all’aggiudicatario alcun obbligo correlato all’acquisizione del bene a séguito di alienazione.
2.5. Viene anche rilevata, in subordine rispetto alle predette censure, la presunta illegittimità della delibera di C.C. n. 116 del 5.10.2021, ritenendosi che, ove il Piano delle Alienazioni e Valorizzazioni con essa approvato dovesse essere interpretato nel senso di consentire vendite di beni “con l’obbligo di procedere agli interventi di valorizzazione a carico dell’acquirente”, come riportato dalla ricorrente con l’odierno ricorso, esso risulterebbe in contrasto con l’art. 58 del d.l. 112/2008.
2.6. In ultimo, è dedotta la violazione del principio del legittimo affidamento in quanto la ricorrente si è determinata a partecipare all’asta pubblica indetta per l’alienazione del bene nella certezza che si trattasse di alienazione sic et simpliciter, riscontrando solo al momento dell’aggiudicazione gli obblighi posti in capo ad essa da parte dell’amministrazione comunale.
- In data 23.02.2023 la ricorrente ha formulato con nota prot. 6685 istanza di accesso al fine di accedere a tutti gli atti della procedura in oggetto.
- Con memoria del 1.04.2023 la sig.ra Franzone ha insistito nell’accoglimento del ricorso, chiedendo l’annullamento degli atti impugnati, previa loro sospensione cautelare.
- Il Comune, regolarmente, intimato, non si è costituito in giudizio.
- Alla camera di consiglio del 5.04.2023, il Collegio ha rilevato il mancato deposito della delibera di aggiudicazione, oggetto di gravame. Parte ricorrente ha provveduto al deposito dell’atto in data 6.04.2023.
- Con ordinanza del 19.04.2023 n. 193, il Tribunale, avendo rilevato “che la peculiarità delle censure oggetto del ricorso richiedono l’approfondimento proprio della fase di merito e che, pertanto, le esigenze del ricorrente siano apprezzabili favorevolmente e tutelabili adeguatamente con la sollecita definizione del giudizio nel merito”, ha fissato ai sensi dell’art. 55, co. 10, c.p.a. per la discussione del ricorso nel merito l’udienza del 4.10.2023.
- Nell’udienza pubblica del 4.10.2023 la causa è stata posta in decisione.
- Il ricorso è infondato nei sensi di seguito specificati.
9.1. Per quanto concerne il primo motivo di gravame, il Collegio ritiene che la verifica condotta dall’amministrazione resistente a seguito della nota n. 30579 del 07.09.2022 inviata dalla sig.ra Rosalia Fontana non costituisca un procedimento per il quale la destinataria della proposta di aggiudicazione avrebbe dovuto ricevere comunicazione di avvio ai sensi della l. 241/1990, trattandosi di un “procedimento interno di verifica della procedura di alienazione al fine di appurare l’effettiva correttezza dell’iter amministrativo”, come indicato nella determinazione n. 337 del 21.12.2022, oggetto di impugnazione. Tale verifica va inquadrata come subprocedimento che si inserisce nel procedimento di gara e, quindi, in una fase endoprocedimentale interna a una procedura unitaria che ha avuto già inizio con il bando.
Allorquando l’amministrazione intenda esercitare il proprio potere di verifica interna a seguito della proposta di aggiudicazione, non è tenuta a dare comunicazione dell’avvio del relativo procedimento, non trattandosi di un procedimento di autotutela né tanto meno di un autonomo, nuovo procedimento, bensì di una fase dell’unico procedimento di affidamento, che si conclude solo con l’aggiudicazione definitiva.
Va poi rilevato che a fronte di una aggiudicazione provvisoria (o proposta di aggiudicazione) – la quale, ponendosi come atto endoprocedimentale, determina una scelta non ancora definitiva del soggetto aggiudicatario – non si concretizza un affidamento tutelabile, tanto che, come rilevato da questo Tribunale, anche la stessa revoca di tale atto non obbligherebbe la stazione appaltante ad alcuna comunicazione di avvio del relativo procedimento (T.A.R. Sicilia, Catania sez. III, 16/02/2023, n.474).
Orbene, ad avviso di questo Collegio è di tutta evidenza che nel caso di specie non si versi in una ipotesi di procedimento di autotutela né si potrebbe qualificare lo stesso come un nuovo o autonomo procedimento. L’amministrazione resistente ha infatti avviato le verifiche in contestazione al solo fine di accertare, internamente, la corretta interpretazione e conseguente applicazione dell’avviso di gara e degli atti ad esso correlati.
Anche ove tale procedimento di verifica venisse qualificato, in astratto, come autonomo procedimento suscettibile di determinare l’obbligo di comunicarne l’avvio, la sua inosservanza non porterebbe in ogni caso a invalidare l’atto di aggiudicazione definitiva oggetto di impugnazione, tenuto conto che, in coerenza con quanto previsto dall’art 21-octies, comma 2, della l. 241/1990, il suo contenuto non avrebbe potuto essere diverso. Il privato che ne lamenti la violazione, invero, per costante giurisprudenza deve “indicare gli elementi conoscitivi che avrebbe introdotto in sede procedimentale in grado di incidere sulla determinazione dell’Amministrazione; solo dopo che la parte ha adempiuto a questo onere l’Amministrazione sarà gravata dal ben più consistente onere di dimostrare che, anche ove quegli elementi fossero stati valutati, il contenuto dispositivo del provvedimento non sarebbe mutato” (ex multis, T.A.R. Campania, Napoli, sez. IV, 03/03/2023, n. 1398; Cons. Stato, sez. V, 08/03/2022, n. 1664). Tale puntuale indicazione non è stata fornita dalla parte ricorrente.
Considerata, quindi, in ogni caso, anche l’eventuale operatività della disciplina dell’art. 21-octies della l. 241/1990 e assodato che la “verifica” condotta dall’ente comunale non ha arrecato alcun “pregiudizio” all’odierna ricorrente, confermandone l’aggiudicazione dopo aver compiuto un previo accertamento della corretta interpretazione e attuazione della disciplina prevista dalla documentazione di gara, il motivo è da ritenersi infondato.
9.2. Priva di pregio è anche la seconda censura, con la quale la ricorrente lamenta una presunta violazione dell’art. 3 del D.P.R. 184/2006, secondo cui la pubblica amministrazione a cui è indirizzata una richiesta di accesso, se individua controinteressati ai sensi dell’art 22, comma 1, lett. c), della l. 241/1990, “è tenuta a dare comunicazione agli stessi..”.
Ai sensi dell’art. 22, comma 1, lett. c), della l. 241/1990 sono controinteressati “tutti i soggetti, individuati o facilmente individuabili in base alla natura del documento richiesto, che dall’esercizio dell’accesso vedrebbero compromesso il loro diritto alla riservatezza”.
Come si legge dalla nota n. 30579 del 07.09.2022 inviata dalla sig.ra Rosalia Fontana, l’accesso preannunciato da quest’ultima ha riguardato “la documentazione inerente l’asta riguardante l’immobile di proprietà comunale indicato con il n. 14..”. L’accesso a tale documentazione è avvenuto ben dopo l’espletamento dell’incanto, il quale è stato svolto, tra l’altro, in “seduta aperta al pubblico”, come si legge nel correlato bando pubblicato dall’ente comunale, nonché dopo che fosse stata già proposta l’aggiudicazione a favore dell’odierna ricorrente, datata 16.05.2022.
Il Collegio ritiene, pertanto, che non vi fosse alcun profilo di riservatezza suscettibile di implicare, come invece sostenuto da parte ricorrente, l’obbligo in capo all’amministrazione di comunicare alla stessa l’avvenuta presentazione di un’istanza di accesso.
Tale conclusione appare altresì confermata anche ove si volesse fare richiamo, in via analogica, alla ratio e alla disciplina di cui all’art. 53 del d.lgs. 50/2016, previsto in materia di accesso agli atti delle procedure di affidamento e di esecuzione dei contratti pubblici, ove è previsto il differimento dell’accesso all’offerta sino al momento dell’aggiudicazione. Tale differimento concerne esclusivamente il contenuto delle offerte, ed è chiaramente posto a presidio della segretezza delle offerte tecnico-economiche, non impedendo invece l’accesso alla documentazione amministrativa relativa ai requisiti soggettivi dei concorrenti. Per costante giurisprudenza, l’accesso ai documenti è differito all’aggiudicazione dell’appalto solo per le offerte tecnico-economiche, per la tutela del segreto industriale e commerciale (T.A.R. Veneto, sez. I, 26/05/2017, n.512).
Nella procedura di asta pubblica oggetto del presente scrutinio, appare chiaro che l’ostensione di nessun atto della documentazione inerente l’asta potesse compromettere la riservatezza di parte ricorrente, mancando profili di segretezza (industriale o commerciale) e tenuto conto che l’offerta per tale tipologia di bene fosse, tra l’altro, l’unica pervenuta e già destinataria di una proposta di aggiudicazione.
9.3. Infondata è anche la terza doglianza, con la quale parte ricorrente lamenta che con la determina avente ad oggetto l’aggiudicazione definitiva sarebbero stati introdotti degli obblighi – “demolizione del rudere con il trasferimento della volumetria nonché la sistemazione dell’area” – che non sono stati portati a conoscenza dell’aggiudicataria già in sede di pubblicazione dell’avviso pubblico.
Come si legge nel bando di alienazione che fa séguito alla determinazione n. 575 del 07.12.2021 con cui il Comune intimato indiceva l’asta pubblica avente ad oggetto l’aggiudicazione delle unità immobiliari individuate nel Piano delle Alienazioni e Valorizzazioni, “I beni oggetto di alienazione sono descritti nelle schede relative a ciascuno di esse approvate con la Delibera Consiglio Comunale n. 44 del 29.07.2019 e allegate al presente avviso”. Nella scheda relativa all’immobile n. 14, viene espressamente indicato, come “azioni da intraprendere e stima dei tempi” la “demolizione del rudere con il trasferimento della volumetria nonché la sistemazione dell’area, tali attività risulteranno a carico dell’acquirente”.
È di tutta evidenza, pertanto, che nel caso di specie siano state previste delle precise attività in capo all’aggiudicatario di cui quest’ultimo era inequivocabilmente stato reso edotto in sede di pubblicazione dell’avviso di asta pubblica. Non viene a concretizzarsi, quindi, alcuna violazione sia della delibera consiliare di approvazione del piano di alienazione e valorizzazione, sia della successiva determina di approvazione dell’avviso pubblico, dovendosi ritenere che tali “obblighi”, già previsti nei suddetti atti di cui il ricorrente asserisce la violazione, fossero ragionevolmente conoscibili da quest’ultimo al momento della presentazione della propria offerta applicando i canoni di ordinaria diligenza.
Grava sui partecipanti ad una asta pubblica avere un contegno conforme ad una ordinaria soglia di diligenza nonché ai principi generali di buona fede, correttezza, lealtà e trasparenza, la cui osservanza è quindi da ritenersi ragionevolmente esigibile dall’amministrazione aggiudicatrice, tenuto conto anche del complesso delle disposizioni che governano una gara o un’asta e dell’oggettiva percepibilità dell’esistenza di obblighi da assolvere, a pena di esclusione, in quanto discendenti dai principi generali e dalle prescrizioni normative di settore, siccome individuate o lumeggiate nella lex specialis, ovvero che con essa lex specialis siano compatibili. Di qui l’esigibilità dell’obbligo del partecipante alla procedura, di “leggere” ed “interpretare” il bando di gara nel rispetto dei suddetti canoni.
9.4. Non accoglibile è anche la doglianza con la quale la ricorrente lamenta una presunta disparità di trattamento tra la determinazione di aggiudicazione impugnata e la determinazione n. 1 del 11-01-2023 con cui l’ente resistente ha determinato di aggiudicare definitivamente altro bene facente parte del piano di alienazione e valorizzazione – lotto-terreno n. 15, denominato “Area edificabile-Relitto stradale (contrada San Giovanni”) – senza imporre alcun obbligo a carico dell’acquirente sebbene la scheda relativa al bene stesso prevedesse, a detta della ricorrente, delle azioni da intraprendere.
Dalla lettura di tale scheda, invero, emerge, ictu oculi, che l’unica azione da intraprendere fosse il “frazionamento dell’area” oggetto di alienazione, riportata pedissequamente nella determina concernente l’aggiudicazione definitiva del bene. Non può ritenersi, quindi, che l’amministrazione sia incorsa in una presunta disparità di trattamento ma, al contrario, tale evidenza conferma la legittimità dell’operato dell’ente resistente, costituendo ulteriore prova di come quest’ultimo si sia attenuto (in entrambe le circostanze, e, quindi, con riferimento sia al fabbricato n. 14 che con riguardo al lotto n. 15) a rispettare le condizioni e indicazioni previste per ciascun immobile nell’ambito del Piano delle Alienazioni e Valorizzazioni immobiliari deliberato dal Comune per il triennio 2021-2023.
9.5. Fuori fuoco risulta essere la censura proposta in via subordinata relativamente alla delibera C.C. n. 116 del 5.10.2021, di cui viene dedotta la presunta illegittimità nella misura in cui essa sia interpretata da questo Collegio alla stessa stregua di quanto determinato con l’impugnato provvedimento, ossia nel senso che con la stessa si fosse inteso porre in vendita il bene con l’obbligo di procedere agli interventi di valorizzazione a carico dell’acquirente. Propendere per tale interpretazione, secondo la ricorrente, implicherebbe un contrasto con l’art. 58 del d.l. 112/2008 e con la ratio sottesa all’adozione del Piano delle Alienazioni e Valorizzazioni, determinandosi un’indebita commistione tra gli interventi di valorizzazione e le alienazioni.
Ad avviso del Collegio non può essere taciuto, innanzitutto, che la procedura censurata sia stata qualificata dallo stesso Comune fin dal principio come “Asta pubblica per l’alienazione di immobili di proprietà del Comune di Sant’Agata di Militello”. Tale qualificazione di gara risulta perfettamente coerente con quanto previsto dal predetto Piano delle Alienazioni e Valorizzazioni, dalla cui lettura emerge, in modo inequivoco, la distinzione tra i beni per i quali sia stata prevista un’azione di valorizzazione (schede relative agli immobili n. 1, 2, 3, 8 e 11) e quelli rispetto a cui, invece, sia stata programmata un’azione di vendita o permuta (schede relative agli immobili n. 4, 5, 6, 7, 9, 10, 12, 13, 14 e 15). Per tale seconda categoria di immobili l’ente comunale ha verificato, prima facie, una “ipotesi di valorizzazione”, arrivando poi a prevedere la dismissione del bene, in coerenza con quanto previsto dall’art. 58 del d.l. 112/2008. La previsione nell’ambito delle azioni da intraprendere, per quanto concerne l’immobile n. 14, della “demolizione del rudere con il trasferimento della volumetria nonché la sistemazione dell’area, tali attività risulteranno a carico dell’acquirente” non implica affatto che in capo all’acquirente siano stati posti specifici obblighi di valorizzazione, come asserisce la ricorrente. Trattasi invero di obblighi correlati alla vendita che nulla hanno a che vedere con qualsivoglia forma di “valorizzazione”, non concretizzandosi pertanto nessuna presunta indebita commistione tra gli interventi di valorizzazione e le alienazioni immobiliari.
Ad avviso di questo Collegio la doglianza è conseguentemente non condivisibile.
9.6. Non accoglibile è, infine, anche l’ultimo motivo di ricorso, con il quale viene lamentata la presunta violazione del principio del legittimo affidamento, in quanto la ricorrente si sarebbe determinata a partecipare all’asta nella certezza che si trattasse di una alienazione sic et simpliciter. Rinviando a quanto più diffusamente trattato con riguardo al terzo motivo di ricorso, il Collegio evidenzia che l’applicazione degli ordinari canoni di diligenza nella lettura e correlata interpretazione dell’asta pubblica de quo e della relativa documentazione allegata avrebbe senz’altro posto in condizioni l’odierna ricorrente di avere precisa contezza delle condizioni poste dall’amministrazione ai fini dell’alienazione qui contestata. È invero non contestabile che l’indicazione di tali obblighi fosse stata riportata nella lex specialis di gara, e che, pertanto, parte ricorrente dovesse averne contezza fin dal momento in cui è addivenuta alla scelta di prendervi parte presentando una propria offerta.
- Per tutto quanto sopra esposto, il ricorso è da ritenersi infondato e deve essere respinto.
- Considerata la mancata costituzione in giudizio del Comune intimato, non si ha luogo a pronuncia sulle spese.
TAR SICILIA – CATANIA, III – sentenza 16 ottobre 2023 n. 3027
