<p style="font-weight: 400; text-align: justify;"></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><strong>Corte di Cassazione, Sez. Unite Civili, sentenza 07 settembre 2020 n. 18592</strong></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><strong><em>TESTO RILEVANTE DELLA DECISIONE</em></strong></p> <ol style="text-align: justify;" start="2"> <li style="font-weight: 400;"><em> Il ricorso è da respingere per le ragioni di seguito esposte.</em></li> <li style="font-weight: 400;"><em> Per risalente e constante indirizzo di questa Corte l’eccesso di potere giurisdizionale – qui denunciato — che costituisce un aspetto dei motivi inerenti alla giurisdizione per i quali le sentenze dei Giudici speciali possono essere impugnate dinanzi a queste Sezioni Unite, in base all’art. 111, ottavo comma Cost., deve essere inteso come esplicazione di una potestà riservata dalla legge ad un diverso organo, sia esso legislativo o amministrativo, e cioè come una usurpazione o indebita assunzione di potestà giurisdizionale.</em></li> </ol> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>Esso presuppone il superamento dei limiti esterni delle attribuzioni giurisdizionali del giudice speciale e l’esistenza di quei soli vizi attinenti all’essenza della funzione giurisdizionale, con esclusione di ogni sindacato sui modi di esercizio della funzione medesima (fra le tante: Cass. SU 11 novembre 1983, n. 6690; Id. 19 aprile 1984, n. 2566; Id. 9 novembre 1994, n. 9290 e, in continuità: Cass. SU 5 dicembre 2016, n. 24740; Id. 5 giugno 2018, 14438; Id. 6 marzo 2020, n. 6462).</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>Pertanto, il suddetto vizio <strong>non è configurabile con riferimento all’attività di interpretazione delle norme</strong> effettuata dal Giudice speciale perché tale attività – anche quando la “voluntas legis” sia stata individuata, non in base al tenore letterale delle singole disposizioni, ma alla “ratio” che esprime il loro coordinamento sistematico – rappresenta il “proprium” della funzione giurisdizionale e non può dunque integrare, di per sé sola, la violazione dei limiti esterni della giurisdizione speciale ma, eventualmente, dare luogo ad un “error in judicando”, estraneo al sindacato di queste Sezioni Unite (indirizzo consolidato, di recente ribadito da Cass. SU 28 febbraio 2020, n. 5589).</em></p> <ol style="text-align: justify;" start="4"> <li style="font-weight: 400;"><em> Per quel che riguarda il Consiglio di Stato è stato precisato, in linea generale, che il controllo di legittimità del giudice amministrativo importa un sindacato pieno non solo sul fatto, ma pure sulle valutazioni, pure di ordine tecnico, operate dall’Amministrazione (Cass. SU 9 marzo 2020, n. 6691). E, con specifico riferimento alle valutazioni tecniche delle commissioni esaminatrici dei pubblici concorsi – ipotesi che ricorre nella presente fattispecie – è stato affermato che tali valutazioni sono assoggettabili al sindacato giurisdizionale di legittimità del giudice amministrativo, che può rilevarne l’irragionevolezza, l’arbitrio o la violazione del principio della “par condicio” tra i concorrenti, senza che ciò comporti un’invasione della sfera del merito amministrativo, denunciabile con il ricorso per cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione (Cass. SU 19 dicembre 2011, n. 27283; Id. 28 maggio 2012, n. 8412; Id. 13 febbraio 2020, n. 3562).</em></li> <li style="font-weight: 400;"><em> Con la presente sentenza il Consiglio di Stato – muovendo dal rispetto del consolidato indirizzo del Consiglio di Stato (espresso a partire dalla sentenza dell’Adunanza Plenaria n. 2 del 15 gennaio 2013) secondo cui è ammissibile la proposizione di un solo ricorso avverso tutti i provvedimenti emanati dall’Amministrazione successivamente al giudicato di annullamento di un precedente provvedimento – ha cercato di trovare un punto più avanzato di equilibrio rispetto a quello affermato nella suddetta Adunanza Plenaria, che – chiamata a giudicare proprio sulla rinnovazione di un concorso universitario in cui la medesima Commissione aveva reiterato con motivazioni diverse il suo giudizio negativo già oggetto di annullamento giurisdizionale – non aveva accolto le “istanze evolutive desumibili dall’impianto del codice del processo amministrativo”, in quanto le aveva ritenute contrastanti con la salvezza della sfera di autonomia e di responsabilità dell’Amministrazione. Tale scelta è stata operata nell’idea che non sia accettabile né conforme al codice del processo amministrativo – espressamente finalizzato a garantire una tutela piena ed effettiva “secondo i principi della Costituzione e del diritto europeo” (art. 1) – che la crisi di cooperazione tra P.A. e cittadino possa risolversi in una defatigante alternanza tra procedimento e processo senza che sia possibile addivenire ad una soluzione positiva, oltretutto con grave dispendio di risorse pubbliche e private. Situazione – ad avviso del Consiglio di Stato – frequente proprio in materia di concorsi del tipo di quello sub judice.</em></li> <li style="font-weight: 400;"><em> In</em><em>questa ottica in primo luogo è stato escluso l’accoglimento della censura di violazione del giudicato, in base alla duplice considerazione delle particolari caratteristiche del giudicato amministrativo – che non può che formarsi con esclusivo riferimento ai vizi dell’atto ritenuti sussistenti, alla stregua dei motivi dedotti nel ricorso – nonché del contenuto “alquanto ristretto” dell’accertamento delle due decisioni passate in giudicato, perché tali decisioni si erano limitate a vincolare l’attività dell’Amministrazione al seguente duplice divieto: di non incorrere nel vizio motivazionale in cui era incorsa la “prima” Commissione (limite qualitativo); di non ricollegare effetti preclusivi alla mera omessa “allegazione” della seconda monografia, ove comunque esistente (limite quantitativo). Ma in esse non era contenuta alcuna statuizione sulla fondatezza della pretesa.</em></li> <li style="font-weight: 400;"><em> Il Consiglio di Stato ha, invece, accolto l’appello in relazione alle sollevate censure di legittimità, muovendo dalla premessa secondo cui il giudizio espresso dall’ultima Commissione fosse da considerare viziato da eccesso di potere per plurimi deficit motivazionali, a partire dalla marcata ed immotivata divaricazione tra la valutazione espressa (oggetto del giudizio del Consiglio di Stato) e quelle rese dalle due precedenti Commissioni.</em></li> </ol> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>Pertanto, la suddetta statuizione è stata adottata in conformità con l’orientamento della giurisprudenza amministrativa – richiamato dal ricorrente – secondo cui il Giudice amministrativo esercita il proprio controllo di legittimità sull’operato delle commissioni esaminatrici dei pubblici concorsi se lo ritiene caratterizzato da macroscopici profili del vizio di eccesso di potere per irragionevolezza, irrazionalità o arbitrarietà, o errore di fatto e così via (tra le tante, di recente: Cons. Stato, Sezione terza, sentenza 29 marzo 2019, n. 2091). Ciò rende altresì evidente che, diversamente da quel che sostiene il MIUR, le ragioni poste alla base del rigetto della censura di violazione del giudicato non coincidono con quelle su cui poggia la decisione di annullamento.</em></p> <ol style="text-align: justify;" start="8"> <li style="font-weight: 400;"><em> Disposto l’annullamento anche del “terzo” diniego di abilitazione il Consiglio di Stato – anche ricordando la conclusione del giudizio di cui all’Adunanza Plenaria n. 2 del 2013 cit. – ha rilevato che il contenuto ordinatorio della sentenza di accoglimento (e quindi di annullamento dell’atto impugnato) non sempre consente una definizione della fattispecie sostanziale, conforme all’esigenza di una tutela piena ed effettiva “secondo i principi della Costituzione e del diritto europeo”, che il codice del processo amministrativo pone in primo piano (art. 1). E il Giudice amministrativo ha specificato che ciò accade proprio nelle ipotesi – come quella in discussione – di esercizio della “discrezionalità tecnica” da parte dell’Amministrazione, in cui il fatto presupposto del potere di abilitazione (segnatamente: il livello di maturazione scientifica dei candidati) viene preso in considerazione dalla norma attributiva del potere, non nella dimensione oggettiva di “fatto storico” (accertabile in via diretta dal Giudice), bensì di fatto “mediato” e “valutato” dalla Pubblica Amministrazione.</em></li> </ol> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>In questi casi, il giudice non è chiamato, sempre e comunque, a sostituire la sua decisione a quella dell’Amministrazione, dovendo verificare se l’opzione prescelta da quest’ultima rientri o meno nella ristretta gamma di risposte plausibili che possono essere date a quel problema alla luce delle scienze rilevanti e di tutti gli elementi di fatto. Poiché di frequente questa “possibilità attuativa” si trova a dovere necessariamente scontare l’introduzione di un indefinito numero di giudizi di cognizione prima di poter essere completamente soddisfatta, il sistema della giustizia amministrativa deve dimostrarsi in grado di approntare un rimedio adeguato al bisogno di tutela, rendendo concretamente tangibile l’evoluzione della giustizia amministrativa da strumento di garanzia della legalità della azione amministrativa a giurisdizione preordinata alla tutela di pretese sostanziali, come delineata dal suddetto nuovo codice del processo amministrativo.</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>Il Consiglio di Stato considera a tal fine non utilmente invocabile il “principio del dedotto e del deducibile”, quale espediente per ampliare i confini di estensione dell’area coperta dalla forza del giudicato amministrativo, principalmente in quanto l’anzidetto principio giurisprudenziale – il quale, come avverte la dottrina, non influisce in modo alcuno nel senso di restringere o ampliare i limiti oggettivi del giudicato – comporta esclusivamente che il giudice di un futuro processo non può disconoscere o diminuire il bene riconosciuto nel precedente giudizio. Ma, nella ipotesi in esame, tale bene è rappresentato dalla sola possibilità di vedere realizzato il “risultato sperato”. Per gli stessi motivi il Giudice amministrativo considera del pari infruttuoso richiamare gli esiti del dibattito civilistico sull’oggetto del processo e del giudicato nelle impugnative c.d. negoziali, in quanto trattasi di profili che evidentemente per nulla sono in grado di proiettare verso la “spettanza” la tipologia di contenzioso in esame., precisazione quest’ultima che conferma come anche per il giudice amministrativo i richiamati principi civilistici abbiamo carattere fondamentale (arg. ex Cass. SU 28 dicembre 2007, n. 27169, n. 27170, n. 27171; Id. 22 aprile 2008, n. 11656; Id. 12 dicembre 2014, n. 26242), tanto che si considerano non utilizzabili al suddetto scopo solo in considerazione del tipo di bene che si intende tutelare.</em></p> <ol style="text-align: justify;" start="9"> <li style="font-weight: 400;"><em> Il Consiglio di Stato osserva poi che sulla base del menzionato codice – cui si è pervenuti all’esito di una complessa evoluzione giurisprudenziale e normativa — il sistema delle tutele è stato segnato da una serie di sviluppi, che si pongono tutti in direzione di una maggiore “effettività” del sindacato del giudice amministrativo, sia nei casi in cui il provvedimento viene confermato, sia nei casi in cui l’interesse legittimo viene ritenuto leso. In particolare, la giurisdizione è stata configurata come “piena”, nel senso dell’attribuzione al giudice amministrativo del potere di riformare in qualsiasi punto, in fatto come in diritto, la decisione impugnata resa dall’autorità amministrativa. Si sottolinea che un importante strumento di attuazione di tale disegno è rappresentato dall’attribuzione al giudice della cognizione del potere, una volta spendibile solo nella successiva sede dell’ottemperanza, di disporre le misure idonee ad assicurare l’attuazione del giudicato e delle pronunce non sospese, ivi compresa la nomina di un commissario ad acta (art. 34 comma 1 lettera e), consentendo di esplicitare a priori, ovvero nel dispositivo della sentenza, gli effetti conformativi e ripristinatori da cui discende la regola del rapporto, e non più a posteriori, in sede di scrutinio della condotta tenuta dall’amministrazione dopo la sentenza di annullamento.</em></li> </ol> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>Con l’introduzione della suddetta inedita modalità di “<strong>cognizione ad esecuzione integrata</strong>” l’art. 34 cod. proc. amm. sembra postulare che non sia riservata alla funzione esecutiva la traduzione in concreto dei precetti, mentre l’ampia formulazione dell’art. 114 cod. proc. amm. (per il giudizio di ottemperanza) riflette la tradizionale tesi della riedizione della funzione amministrativa dopo la sentenza di annullamento del giudice amministrativo, sindacabile in una fase processuale di “esecuzione a cognizione integrata. Del resto, anche gli artt. 31, comma 3, 34, comma 5, e 40 cod. proc. amm., riferendosi rispettivamente alla pretesa e all’oggetto della domanda, richiamano l’aspettativa di conseguire il bene della vita, a differenza degli artt. 7, commi 1 e 4, 30 e 108 cod. proc. amm. che chiamano in causa l’interesse legittimo. 10.</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>All’art. 31, comma 3, e all’art. 34, comma 2, il codice del processo amministrativo affida il compito di esplicitare (per la prima volta) il punto di contemperamento tra il principio di giustiziabilità delle pretese e di effettività della tutela (24, 103 e 113 Cost., artt. 6 e 13 della CEDU) ed il principio di separazione dei poteri (artt. 1 e 97 Cost., con il quale tradizionalmente viene giustificata la riserva di valutazione in capo alla Pubblica Amministrazione). Per effetto dell’art. 31, comma 3, del cod. proc. amm. — avente applicazione generale, sia che l’Amministrazione rimanga inerte sia che emani un provvedimento espresso di diniego — per la definizione dell’intero rapporto sostanziale, vengono dettati i seguenti limiti: soltanto quando si tratti di attività vincolata o quando risulti che non residuano ulteriori margini di discrezionalità, il giudice potrà spingersi sino alla verifica dell’esistenza in concreto dei presupposti e requisiti in presenza dei quali il ricorrente può ottenere il provvedimento richiesto. Dall’art. 34, comma 2, del cod. proc. amm. — alla cui stregua il giudice non può pronunciarsi “con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati” (art. 34, comma 2) — si desume invece che non sono consentite domande di tutela preventiva dell’interesse legittimo, dirette cioè ad orientare l’azione futura dell’Amministrazione, prima che questa abbia ancora provveduto. Di qui la conclusione che lo stesso codice del processo amministrativo, pur non tratteggiando un modello compiuto, consente di delineare in via interpretativa un dispositivo di chiusura del sistema, volto a scongiurare l’indefinita parcellizzazione giudiziaria di una vicenda sostanzialmente unitaria.</em></p> <ol style="text-align: justify;" start="11"> <li style="font-weight: 400;"><em> Tale rimedio viene identificato dal Consiglio di Stato, su ampie basi argomentative, nella “<strong>riduzione progressiva della discrezionalità amministrativa</strong>” (anche tecnica), in via sostanziale o processuale, che può derivare da molteplici cause. In particolare, la riduzione o “consumazione della discrezionalità può essere anche il frutto della insanabile ‘frattura’ del rapporto di fiducia tra Amministrazione e cittadino, derivante da un agire reiteratamente capzioso, equivoco, contradittorio, lesivo quindi del canone di buona amministrazione e dell’affidamento riposto dai privati sulla correttezza dei pubblici poteri”, in quanto in presenza di una evenienza siffatta, resta precluso all’Amministrazione di potere tornare a decidere sfavorevolmente nei confronti dell’amministrato anche in relazione ai profili non ancora esaminati.</em></li> <li style="font-weight: 400;"><em> Nella vicenda in esame il susseguirsi di una pluralità di giudicati amministrativi di annullamento di procedure di abilitazione scientifica nazionale e la nomina di altrettante Commissioni di valutazione non determina, di per sé, l’insorgere di un vizio di violazione del giudicato nel provvedimento che ulteriormente nega l’abilitazione nazionale, per quel che si è detto. Ma il susseguirsi di tre giudicati di annullamento ha comunque l’effetto di “svuotare” l’Amministrazione del proprio potere discrezionale, con la precisazione che il giudicato costituisce, in tale ipotesi, un vincolo alla discrezionalità amministrativa che opera come “fatto” e non come “atto”. Alla luce delle suddette considerazioni, il Consiglio di Stato perviene alla conclusione che, nella vicenda in esame, l’ambito di discrezionalità tecnica rimessa all’Amministrazione si sia progressivamente ridotto sino a “svuotarsi” del tutto. Per tali ragioni l’appello viene accolto stabilendosi che, nel dare esecuzione alla sentenza, il MIUR dovesse rilasciare l’abilitazione per cui è causa in favore della professoressa L. M. .</em></li> <li style="font-weight: 400;"><em> Il Giudice amministrativo aggiunge che il rimedio tratteggiato – i cui contorni e i cui limiti saranno precisati dalla casistica giurisprudenziale – consente un contemperamento tra la regola per cui il processo amministrativo non può attribuire un bene della vita prima di una determinazione della Pubblica Amministrazione e l’esigenza di fare sì che la giustizia amministrativa svolga il proprio compito precipuo di approntare i mezzi che consentono di ridurre la distanza che spesso si annida tra l’efficacia delle regole e l’effettività delle tutele. Del resto, la “tutela piena” (indicata dal codice e qui perseguita) risponde anche ad un obiettivo di efficienza complessiva del sistema, dal momento che lo sviluppo economico e sociale del Paese passa anche attraverso una risposta rapida e “conclusiva” delle ragioni di contrasto tra le Amministrazioni ed i cittadini.</em></li> <li style="font-weight: 400;"><em> Dalla riportata sintesi della sentenza in oggetto risulta evidente che è da escludere che il Consiglio di Stato – avendo ordinato all’Amministrazione di attribuire alla L. M. l’abilitazione scientifica nazionale (di seguito: “ASN”) alle funzioni di professore universitario di prima fascia senza sottoporre l’interessata al riesame di una nuova Commissione e quindi avendo disposto l’attribuzione diretta alla ricorrente del bene della vita cui ella aspirava – abbia arbitrariamente invaso il campo dell’attività riservata alla Pubblica Amministrazione.</em></li> </ol> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>Infatti, la suddetta conclusione è il frutto di una interpretazione articolata ed “evolutiva” delle norme del codice del processo amministrativo, a partire dall’art. 34, comma 1, lettera e) che consente al giudice della cognizione di disporre le misure idonee ad assicurare l’attuazione del giudicato e delle pronunce non sospese, ivi compresa la nomina di un commissario ad acta esercitando così un potere, una volta spendibile solo nella successiva sede dell’ottemperanza. E va aggiunto che essa rappresenta una prima applicazione di un rimedio che il Consiglio di Stato ha inteso apprestare per fare sì che le proprie decisioni di annullamento anche – e forse specialmente in caso di provvedimenti delle Commissioni esaminatrici di concorsi pubblici dotate di discrezionalità tecnica, come si afferma nella sentenza – possano trovare una definizione della fattispecie sostanziale, conforme all’esigenza di una tutela piena ed effettiva dell’interessato “secondo i principi della Costituzione e del diritto europeo”, cui il codice del processo amministrativo attribuisce primario rilievo (art. 1), senza costringere il privato all’introduzione di un indefinito numero di giudizi di cognizione prima di poter essere completamente soddisfatto.</em></p> <ol start="15"> <li style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em> In</em><em>sintesi, il prospettato eccesso di potere giurisdizionale non è certamente configurabile in quanto la contestata decisione rappresenta<strong>l’esito dell’attività di interpretazione delle richiamate norme</strong> del codice del processo amministrativo effettuata dal Consiglio di Stato e tale attività rappresenta il “proprium” della funzione giurisdizionale e non può dunque integrare, di per sé sola, la violazione dei limiti esterni della giurisdizione speciale e quindi dare luogo al vizio denunciato (Cass. SU 27 dicembre 2020, n. 34470, in aggiunta ai precedenti indicati sopra al punto 3). 16. La novità della questione trattata giustifica la compensazione delle spese del presente giudizio.</em></li> <li style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em> Nulla va disposto con riguardo al versamento dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato, ai sensi dell’art. 13, comma 1- quater, del d.p.r. n. 115 del 2002, nel testo introdotto dall’art. 1, comma 17, della I. n. 228 del 2012, non potendo tale normativa trovare applicazione nei confronti dello Stato e delle Amministrazioni ad esso parificate, le quali, mediante il meccanismo della prenotazione a debito, sono esentate dal pagamento delle imposte e tasse che gravano sul processo, come accade per l’Amministrazione ricorrente (vedi, per tutte, in tal senso: Cass. SU 8 maggio 2014, n. 9938; Cass. 29 gennaio 2016, n. 1778).</em></li> </ol>
