*Impiego pubblico – Militari – Sentenza penale e decorrenza del termine per riavviare il procedimento disciplinare

Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, sentenza 13 settembre 2022 n. 14

PRINCIPI DI DIRITTO

Il procedimento disciplinare nei confronti del personale militare deve essere instaurato o ripreso, ai sensi dell’art. 1392, co. 3, e dell’art. 1393, co. 4, d. lgs. 15 marzo 2010 n. 66, a decorrere dalla data di intervenuta conoscenza della sentenza che conclude definitivamente e complessivamente il processo penale, non assumendo alcun rilievo, ai fini della determinazione del dies a quo, il passaggio in giudicato di precedenti sentenze con riferimento a singoli capi di imputazione.

La conoscenza della sentenza conclusiva del processo penale deve essere integrale, non essendo sufficiente la mera conoscenza del dispositivo o di estratti della stessa, e legalmente certa, dovendo la stessa irrevocabilità risultare formalmente, secondo le modalità previste dalla legge.

TESTO RILEVANTE DELLA DECISIONE

8. L’Adunanza Plenaria ritiene che il procedimento disciplinare debba essere instaurato o riaperto, ai sensi degli artt. 1392, co. 3, e 1393, co. 4, d. lgs. 15 marzo 2010 n. 66, a decorrere dalla data di intervenuta conoscenza, integrale e certa, della sentenza che conclude definitivamente e complessivamente il processo penale, non assumendo alcun rilievo, ai fini della determinazione del dies a quo, il passaggio in giudicato di precedenti sentenze con riferimento a singoli capi di imputazione.
9. La prima questione sottoposta a questa Adunanza Plenaria attiene “alla individuazione del dies a quo per l’avvio del procedimento disciplinare in caso di impugnazione parziale di una sentenza penale, e cioè se lo stesso debba riferirsi ai giudicati parziali, ovvero all’ultimo giudicato”.

Nel caso di specie, come si è innanzi esposto, una sentenza di Corte di Appello ha:

1. i) dichiarato non doversi procedere per prescrizione per taluni reati (-OMISSIS-);
2. ii) assolto l’imputato perché il fatto non sussiste per altri due reati (altra -OMISSIS- e altro -OMISSIS-);

iii) condannato l’imputato per il reato di -OMISSIS- ad anni otto di reclusione.

Questo capo della sentenza è stato impugnato dall’imputato con ricorso per Cassazione, la quale ha annullato la sentenza di condanna. Infine, altra Sezione della Corte di Appello ha assolto l’imputato anche dal reato di -OMISSIS- perché il fatto non sussiste.

Oggetto del procedimento disciplinare sono, dunque, solo i fatti per i quali vi è stata pronuncia di non luogo a procedere per intervenuta prescrizione.

Tuttavia, l’amministrazione non ha proceduto ad avviare il procedimento disciplinare dopo la pronuncia della Corte d’Appello passata (parzialmente) in giudicato, circostanza di cui aveva conoscenza, ma ha avviato detto procedimento solo quando è stata definito l’intero processo penale.

Di qui la rilevanza della questione, poiché:

– se occorre riferirsi, ai fini del tempestivo esercizio dell’azione disciplinare, ad ogni singolo “fatto” (autonomamente considerato) per il quale è stata esercitata l’azione penale, allora la “conoscenza” non può che essere riferita alla sentenza che ha “definito”, dal punto di vista penale, il giudizio a ciascuno di essi relativo (e, nel caso di specie, l’esercizio dell’azione disciplinare risulterebbe tardivo);

– se invece occorre riferirsi al “processo” nella sua “totalità” (e dunque al “coacervo” dei fatti contestati dal P.M. con la formulazione dei capi di imputazione e per i quali vi è stato rinvio a giudizio), allora la conclusione non può che riferirsi alla “totale” definizione del giudizio a suo tempo istaurato con l’originario rinvio a giudizio (e, nel caso di specie, l’azione disciplinare sarebbe stata tempestiva).

10. Occorre, innanzi tutto, ricordare che, nell’attuale assetto ordinamentale, non ricorre più la cd. pregiudiziale penale al procedimento disciplinare, ma trova, al contrario, applicazione il diverso principio dell’autonomia, sia pur “temperata”, dei giudizi, ben potendo (ed anzi dovendo) l’amministrazione avviare il procedimento disciplinare nei termini prescritti.

In precedenza, come è noto, l’art. 3, terzo comma, del previgente c.p.p., nel regolare i rapporti tra processo penale e procedimento disciplinare, prevedeva la sospensione del “giudizio” disciplinare “fino a quando sia pronunciata nell’istruzione la sentenza di proscioglimento non più soggetta a impugnazione o nel giudizio la sentenza irrevocabile, ovvero sia divenuto esecutivo il decreto di condanna”.

In coerenza con tale affermata centralità del giudizio penale e degli accertamenti ivi condotti, l’art. 117 del Testo unico degli impiegati civili dello Stato (DPR 10 gennaio 1957 n.3), nel disciplinare la “sospensione del procedimento disciplinare in pendenza del giudizio penale”, prevedeva che “qualora per il fatto addebitato all’impiegato sia stata iniziata azione penale il procedimento disciplinare non può essere promosso fino al termine di quello penale e, se già iniziato, deve essere sospeso”.

Attualmente, il codice di procedura penale non prevede la sospensione obbligatoria del procedimento disciplinare, e l’art. 653, recante “efficacia della sentenza penale nel giudizio disciplinare”, dispone:

“1. La sentenza penale irrevocabile di assoluzione ha efficacia di giudicato nel giudizio per responsabilità disciplinare davanti alle pubbliche autorità quanto all’accertamento che il fatto non sussiste o non costituisce illecito penale ovvero che l’imputato non lo ha commesso.

1bis. La sentenza penale irrevocabile di condanna ha efficacia di giudicato nel giudizio per responsabilità disciplinare davanti alle pubbliche autorità quanto all’accertamento della sussistenza del fatto, della sua illiceità penale e all’affermazione che l’imputato non lo ha commesso”.

Anche la disciplina del rapporto di lavoro con la pubblica amministrazione accoglie il principio di autonomia “temperata” di ciascuno dei due procedimenti, sia per i dipendenti in rapporto di lavoro cd. contrattualizzato, sia per dipendenti in rapporto di lavoro di diritto pubblico.

Quanto ai primi, l’art. 55-ter d. lgs. 30 marzo 2001 n. 165, prevede che:

– “il procedimento disciplinare, che abbia ad oggetto, in tutto o in parte, fatti in relazione ai quali procede l’autorità giudiziaria, è proseguito e concluso anche in pendenza del procedimento penale” (co. 1, primo periodo);

– il procedimento disciplinare può essere sospeso “nei casi di particolare complessità dell’accertamento del fatto addebitato al dipendente e quando all’esito dell’istruttoria (l’amministrazione) non dispone di elementi sufficienti a motivare l’irrogazione della sanzione”; e ciò, comunque, nei soli casi di “infrazioni per le quali è applicabile una sanzione superiore alla sospensione dal servizio con privazione della retribuzione fino a dieci giorni” (co. 2);

– il procedimento disciplinare è ripreso “mediante rinnovo della contestazione dell’addebito, entro sessanta giorni dalla comunicazione della sentenza, da parte della cancelleria del giudice, all’amministrazione di appartenenza del dipendente, ovvero dal ricevimento dell’istanza di riapertura”.

Per il personale militare dispongono, in modo non dissimile da quanto previsto per il cd. personale contrattualizzato, gli articoli 1392 e 1393 d. lgs. n. 66/2010. In particolare, in base a tale ultima disposizione:

– “il procedimento disciplinare che abbia ad oggetto, in tutto o in parte, fatti in relazione ai quali procede l’autorità giudiziaria, è avviato, proseguito e concluso anche in pendenza del procedimento penale” (co. 1, primo periodo);

– “per le infrazioni disciplinari di maggiore gravità punibili con la consegna di rigore” e in particolare per quelle “disciplinari di stato”, l’amministrazione militare “solo nei casi di particolare complessità dell’accertamento del fatto addebitato al militare ovvero qualora, all’esito degli accertamenti preliminari, non disponga di elementi conoscitivi sufficienti ai fini della valutazione disciplinare, promuove il procedimento disciplinare al termine di quello penale” (co.1, secondo periodo);

– il procedimento disciplinare è “avviato o riaperto entro novanta giorni dalla data in cui l’amministrazione ha avuto conoscenza integrale della sentenza….”.

In linea generale, può affermarsi che per il personale alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni (e, in particolare, per i militari imputati di fatti penalmente rilevanti), resta fermo il principio generale di “autonomia temperata” del procedimento disciplinare rispetto a quello penale, dato che, nel caso di addebito di fatti penalmente rilevanti che comportino sanzioni gravi (ed in particolare, quelle di stato), e sempre che vi siano necessità istruttorie, il procedimento disciplinare può essere sospeso in attesa di quello penale.

L’avvio del procedimento disciplinare, anche in pendenza di procedimento penale, costituisce, dunque, la regola nell’impiego pubblico, mentre la sospensione rappresenta l’eccezione, dipendente dalla sussistenza di due distinti presupposti: la natura particolarmente grave della sanzione astrattamente irrogabile all’esito del procedimento; la particolare “complessità” dell’istruttoria, ovvero la indisponibilità di “elementi conoscitivi sufficienti”; quegli elementi cioè, come è dato dedurre, che solo le indagini penali ed il successivo dibattimento possono fornire, attesa l’ampiezza e la capacità di acquisizione proprie dei mezzi all’uopo predisposti dall’ordinamento.

11. In questo contesto, a favore della soluzione ermeneutica che individua la decorrenza del termine per avviare o riaprire il procedimento disciplinare solo dalla conclusione dell’”intero” processo penale (senza quindi considerare sentenze parziali coperte da giudicato) militano diverse considerazioni.

11.1. In primo luogo, vi è il dato letterale dell’art. 1392, co. 3 (valorizzato anche dall’ordinanza di rimessione) e dell’art. 1393, co. 1, che fanno entrambi riferimento, alla “conclusione” del processo penale, in tal modo segnalando l’esigenza di “voler evitare una valutazione spezzettata di una complessa vicenda fattuale” (così l’ordinanza).

L’art. 1393, in particolare, nel descrivere i casi nei quali è consentito attendere l’esito del processo penale, fa genericamente riferimento ai “fatti in relazione ai quali procede l’autorità giudiziaria”, con ciò intendendo riferirsi non già a “singoli” fatti ciascuno dei quali costituente illecito penale, ma all’ “insieme” dei fatti per i quali l’autorità giudiziaria procede.

Se è l’insieme di tali fatti (e la necessità di una loro migliore conoscenza, nel loro complesso e nelle loro interrelazioni) a consentire la sospensione (che, come si è detto, costituisce eccezione), appare poi poco coerente ritenere che la medesima sospensione debba di volta in volta cessare allorché, nei vari gradi di giudizio, uno o più dei fatti per cui è processo penale venga definito, sia pure irrevocabilmente.

D’altra parte, se il procedimento disciplinare può essere sospeso anche con riferimento a fatti non aventi rilevanza penale – quando ricorrano anche fatti per i quali, invece, procede l’autorità giudiziaria (art. 1393, co.1, primo periodo) – appare evidente come ciò che il legislatore intende ottenere è una valutazione unitaria e complessiva di tutti i singoli fatti dei quali il dipendente pubblico è incolpato.

Se, quindi, l’esigenza di una valutazione unitaria vale per fatti fin dall’origine non penalmente rilevanti (che attendono per la loro valutazione l’esito del giudizio instaurato per quei fatti che hanno invece rilevanza penale), identica esigenza vi è per quelli che – considerati ab initio di rilevanza penale – “retrocedono” alla condizione di fatti disciplinarmente (ma non più penalmente) rilevanti: una condizione non dissimile, cioè, da quella dei fatti per i quali l’art. 1393, co. 1, primo periodo, ammette la sospensione in attesa dell’esito del giudizio penale.

11.2. Sul più generale piano logico-sistematico, la sospensione del procedimento penale costituisce, come si è detto, un’eccezione, prevista sia nell’interesse dell’amministrazione, consentendole di avere una valutazione migliore dei fatti, sia nell’interesse del militare, sottraendolo alle conseguenze di valutazioni disciplinari frutto di incompletezza o frettolosità e che, peraltro, potrebbero essere smentite dalle conclusioni del giudizio penale.

Ambedue le esigenze che consentono (e rendono opportuno) di attendere l’esito del giudizio penale, verrebbero frustrate laddove l’amministrazione fosse costretta ad inseguire ogni esito parziale di quel giudizio, perdendo proprio quella esigenza di più approfondita, completa e complessiva valutazione dei “fatti” che, in via di eccezione, ha permesso di non avviare subito il procedimento disciplinare.

Né può essere dimenticato che il medesimo fatto ben può costituire sia illecito disciplinare sia illecito penale e che, ferma restando l’autonomia dei due illeciti, nondimeno la valutazione in sede penale (e la formula con la quale il giudizio si conclude) non è irrilevante sul piano disciplinare.

Ed infatti, l’esito assolutorio “perché il fatto non sussiste o l’imputato non lo ha commesso” per un singolo reato non può non esplicare effetti sulle valutazioni dell’amministrazione in sede disciplinare, laddove per altro fatto si sia stati invece condannati ovvero (come nel caso di specie) sia intervenuta prescrizione.

Ma, specularmente, ciò costituisce interesse anche del dipendente che, in presenza di un giudizio già concluso in relazione a fatti-reato per i quali è intervenuta la prescrizione (o vi è stata condanna), non può non giovarsi di una successiva assoluzione per il fatto-reato (eventualmente più grave) per il quale il processo è invece continuato.

In definitiva, ciò che le norme intendono tutelare, per il tramite dell’attesa della definizione del giudizio penale, sia nell’interesse pubblico che nell’interesse del dipendente, è la correttezza e completezza della valutazione in sede disciplinare dei “fatti” (tutti i fatti) che hanno formato oggetto di giudizio penale.

Tale finalità verrebbe evidentemente frustrata laddove si affermasse l’esigenza di instaurare singoli procedimenti disciplinari per singoli fatti, mano a mano che questi siano definiti in sede penale.

Tale conclusione è ulteriormente confermata da quanto previsto dall’art. 1355, co. 4, cod. ord. mil, che, nel definire i criteri generali per la “irrogazione delle sanzioni disciplinari”, afferma:

“se deve essere adottato un provvedimento disciplinare riguardante più trasgressioni commesse da un militare, anche in tempi diversi, è inflitta un’unica punizione in relazione alla più grave delle trasgressioni e al comportamento contrario alla disciplina rivelato complessivamente dalla condotta del militare stesso”.

Il che dimostra, ancora una volta,

– per un verso, come sussista l’esigenza di una valutazione unitaria di più trasgressioni, perché il “comportamento contrario alla disciplina” deve essere comprensibilmente “rivelato” dalla complessiva condotta del militare e non atomisticamente, attraverso la singola valutazione di ogni specifico episodio;

– per altro verso, come tale modus di valutazione si risolva in una garanzia per il militare ed in un possibile vantaggio per lo stesso in sede di concreta irrogazione e quantificazione della sanzione.

11.3. Le considerazioni sin qui esposte consentono di affermare come, ai fini dell’avvio o della ripresa del procedimento disciplinare, occorre considerare la “totale” definizione del giudizio a suo tempo istaurato, non attribuendo rilevanza all’eventuale, parziale passaggio in giudicato di una sentenza (in relazione, cioè, solo ad alcuni capi di imputazione) con formula di assoluzione (diversa da quelle considerate impeditive del procedimento disciplinare dall’art. 653 c.p.p.), ovvero, come nel caso di specie, di non doversi procedere per intervenuta prescrizione.

L’individuazione del dies a quo per l’instaurazione o la ripresa del procedimento disciplinare, ai sensi degli artt. 1392, co. 3, e 1393, co. 4, cod. ord. mil. nei sensi innanzi esposti, appare coerente (diversamente da come ritenuto dall’ordinanza di rimessione) con le esigenze indicate dalla Corte costituzionale (sent. 27 luglio 2000 n. 375), che afferma:

“i termini per promuovere l’azione disciplinare – e concludere, quindi, il procedimento – mirano a garantire la posizione del dipendente e, al tempo stesso, il buon andamento dell’amministrazione”, di modo che “l’azione disciplinare deve iniziare tempestivamente, senza ritardi ingiustificati – o, peggio, arbitrari – rispetto al momento in cui l’amministrazione ha conoscenza della pronuncia irrevocabile di condanna”.

Come si è già affermato, l’attesa della sentenza conclusiva dell’intero processo penale, onde avviare o riprendere il procedimento disciplinare, lungi dal costituire un irragionevole ritardo, costituisce invece una evidente garanzia per la completezza e correttezza del giudizio, e ciò sia in favore del dipendente pubblico (militare) sia in favore non già dell’amministrazione/soggetto, ma del valore costituzionalmente tutelato del buon andamento dell’attività amministrativa; quella medesima esigenza, cioè, che aveva ex ante reso opportuno sospendere il procedimento disciplinare.

Ed infatti, la sospensione, ove ne ricorrano le condizioni, non rappresenta essa stessa un ingiustificato ritardo nella conclusione del procedimento disciplinare (e dunque un istituto che si caratterizza per un intrinseco contenuto afflittivo), ma risponde all’esigenza di acquisire tutti gli elementi emergenti dal processo penale per una migliore valutazione, a tutela dell’interesse pubblico e di quello del dipendente.

12. La conoscenza della sentenza che conclude definitivamente il giudizio penale, perché possa determinare il dies a quo di decorrenza del termine di cui all’art. 1392, co. 3, e di cui all’art. 1393, co. 4, cod. ord. mil. deve essere integrale e certa.

Occorre, infatti, ricordare che:

– l’art. 1392 prevede che il procedimento disciplinare di stato a seguito di giudizio penale deve essere istaurato “entro 90 giorni dalla data in cui l’amministrazione ha avuto conoscenza integrale della sentenza o del decreto penale irrevocabili, che lo concludono, ovvero del provvedimento di archiviazione” (co. 1) e che il medesimo procedimento deve concludersi entro 270 giorni dal medesimo dies a quo (co.3);

– l’art. 1393, co. 4, prevede che il procedimento disciplinare è “avviato o riaperto entro 90 giorni dalla data in cui l’amministrazione ha avuto conoscenza integrale della sentenza ovvero dalla presentazione dell’istanza di riapertura”.

I riferimenti ora riportati alla conoscenza “integrale” della sentenza escludono che siano sufficienti, per la determinazione del dies a quo, la conoscenza del mero dispositivo o quella di estratti della sentenza.

Inoltre, la conoscenza integrale della sentenza non può che essere “certa”, dunque essa deve intervenire – in adesione alla modalità individuata dall’ordinamento per attribuire certezza legale ai provvedimenti giurisdizionali (e non solo: art. 2714 c.c.) – per mezzo di copia della sentenza conforme all’originale (Cons. Stato, sez. II, 16 agosto 2021 n. 5893).

La stessa irrevocabilità della sentenza deve risultare formalmente, non già da (pur oggettive) deduzioni dell’amministrazione o dell’incolpato, ma dalla sentenza medesima, posto che l’art. 27 reg. esec. c.p.p. prevede che “la cancelleria annota sull’originale della sentenza o del decreto di condanna l’irrevocabilità del provvedimento…”.

Giova, inoltre, sottolineare come l’art. 55-ter d. lgs. n. 165/2001 preveda che “il procedimento disciplinare è, rispettivamente, ripreso o riaperto, mediante rinnovo della contestazione dell’addebito, entro sessanta giorni dalla comunicazione della sentenza, da parte della cancelleria del giudice, all’amministrazione di appartenenza del dipendente, ovvero dal ricevimento dell’istanza di riapertura”.

Tale comunicazione da parte della cancelleria del giudice, riferita alla sentenza nella sua integralità, priva di rilievo quanto previsto dall’art. 154-ter disp. att. c.p.p., in base al quale “la cancelleria del giudice che ha pronunciato sentenza penale nei confronti di un lavoratore dipendente di un’amministrazione pubblica ne comunica il dispositivo all’amministrazione di appartenenza e, su richiesta di questa, trasmette copia integrale del provvedimento”.

Per effetto della successione delle norme, ciò che l’amministrazione pubblica deve ricevere dalla cancelleria del giudice penale è la sentenza integrale, non già il solo dispositivo.

Alla luce di quanto ora esposto, non appare sussistente il pericolo, paventato dall’appellante, che l’amministrazione possa “gestire” il termine di decorrenza (ad esempio, ritardando la richiesta di copia integrale della sentenza), e che il militare sia sottoposto più lungamente ad incertezza circa la propria sorte.

Per un verso, come si è detto, la cancelleria del giudice penale è onerata dell’invio della sentenza (e non del solo dispositivo), sentenza che può essere comunque richiesta dall’amministrazione.

Per altro verso, il militare, ove lo ritenga, può senz’altro procedere egli stesso ad acquisire copia conforme della sentenza irrevocabile ed a notificarla all’amministrazione (Cons. Stato, sez. IV, 26 novembre 2015 n. 5367), in modo non dissimile da quanto previsto per la riapertura del procedimento disciplinare dall’art. 1393, co. 2, cod. ord. mil.

13. Alla luce delle considerazioni sin qui esposte, l’Adunanza Plenaria enuncia il seguente principio di diritto:

“il procedimento disciplinare nei confronti del personale militare deve essere instaurato o ripreso, ai sensi dell’art. 1392, co. 3, e dell’art. 1393, co. 4, d. lgs. 15 marzo 2010 n. 66, a decorrere dalla data di intervenuta conoscenza della sentenza che conclude definitivamente e complessivamente il processo penale, non assumendo alcun rilievo, ai fini della determinazione del dies a quo, il passaggio in giudicato di precedenti sentenze con riferimento a singoli capi di imputazione.

La conoscenza della sentenza conclusiva del processo penale deve essere integrale, non essendo sufficiente la mera conoscenza del dispositivo o di estratti della stessa, e legalmente certa, dovendo la stessa irrevocabilità risultare formalmente, secondo le modalità previste dalla legge”.

14. La soluzione data al primo quesito rimesso dall’ordinanza rende superfluo l’esame della seconda questione dalla medesima proposta.

L’Adunanza Plenaria dispone la restituzione del giudizio al Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, per ogni ulteriore decisione nel merito e sulle spese ed onorari del giudizio, ivi compresi quelli inerenti alla presente fase.