Corte costituzionale, sentenza 30 aprile 2024 n. 75
PRINCIPIO DI DIRITTO
Va dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 54, comma 1, del decreto legislativo 30 ottobre 1992, n. 443 (Ordinamento del personale del Corpo di polizia penitenziaria, a norma dell’art. 14, comma 1, della legge 15 dicembre 1990, n. 395), nella parte in cui non prevede l’allineamento della decorrenza giuridica della qualifica di vice sovrintendente promosso per merito straordinario a quella più favorevole riconosciuta al personale che ha conseguito la medesima qualifica all’esito della selezione o del concorso successivi alla data del verificarsi del fatto.
TESTO RILEVANTE DELLA DECISIONE
1.– Con l’ordinanza in epigrafe indicata, il TAR Piemonte ha sollevato questioni di legittimità costituzionale dell’art. 54, comma 1, del d.lgs. n. 443 del 1992, in riferimento agli artt. 3, 97 e 117, primo comma, Cost., quest’ultimo in relazione agli artt. 1, 2 e 3 della Convenzione OIL n. 111 del 1958 sulla discriminazione in materia di impiego e nelle professioni.
In particolare il giudice rimettente dubita della legittimità costituzionale della disposizione censurata, nella parte in cui, ancorando la decorrenza giuridica della promozione per merito straordinario nel ruolo dei vice sovrintendenti della Polizia penitenziaria alla data nella quale si è verificato il fatto che ha dato luogo alla ricompensa, determinerebbe un’illegittima disparità di trattamento, che si riverbera anche sui principi di buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa, rispetto ai vice sovrintendenti che hanno avuto accesso alla medesima qualifica a seguito di procedure concorsuali per le quali, invece, l’art. 16, comma 3, dello stesso d.lgs. n. 443 del 1992, prevede una retrodatazione giuridica nella qualifica alla data del 1° gennaio successivo a quello in cui si sono verificate le vacanze.
2.– In via preliminare, sussistono i presupposti di ammissibilità delle questioni quanto alla loro rilevanza.
2.1. – Con riferimento alla tempestività dell’azione principale, il TAR Piemonte ha osservato che il ricorrente non è decaduto dalla possibilità di richiedere una differente decorrenza sul piano giuridico nell’accesso alla qualifica iniziale del ruolo superiore dei sovrintendenti pur non avendo impugnato, entro il termine di sessanta giorni dalla conoscenza legale dello stesso, il relativo provvedimento di inquadramento. Ha evidenziato che, poiché tale provvedimento ha natura vincolata, il dipendente vanta, rispetto ad esso, una posizione di diritto soggettivo, che può essere fatta valere entro l’ordinario termine di prescrizione per l’azione di accertamento.
In ogni caso, l’azione sarebbe tempestiva anche se intesa quale volta a contestare il silenzio-diniego della pubblica amministrazione rispetto all’istanza del ricorrente di ottenere l’auspicato inquadramento con decorrenza più favorevole, essendo stata proposta entro il termine di un anno, previsto dall’art. 31, comma 2, cod. proc. amm., rispetto al momento della formazione del predetto silenzio.
Tali valutazioni del giudice rimettente sono espressione di un vaglio non implausibile in ordine alla tempestività dell’azione presupposta (sentenze n. 170 del 2018 e n. 53 del 2017).
2.2.– Quanto alla sussistenza di un concreto interesse del ricorrente nello stesso giudizio principale – sotto il profilo che egli, pur essendo nelle condizioni di farlo, non aveva partecipato al concorso, bandito nelle more della decisione dell’Amministrazione sulle proposte di promozione per merito straordinario che lo riguardavano, che gli avrebbe consentito di accedere al ruolo superiore dei sovrintendenti con l’auspicata decorrenza più favorevole – il TAR Piemonte ha osservato che, in realtà, il dipendente vantava tale interesse, poiché, considerato il carattere eccezionale della massima ricompensa della promozione per merito straordinario, il passaggio nel ruolo superiore mediante la stessa, piuttosto che per concorso, gli avrebbe consentito di ottenere vantaggi nella successiva progressione in carriera che si fonda, ai sensi dell’art. 44 del d.lgs. n. 443 del 1992, anche sui rapporti informativi favorevoli rivenienti dal fascicolo personale.
Sotto tale profilo, la motivazione del giudice rimettente è, parimenti, adeguata in virtù del principio, ripetutamente enunciato nella giurisprudenza costituzionale, per il quale il riscontro dell’interesse ad agire è demandato alla valutazione del giudice rimettente, ove sorretta da una motivazione non implausibile (sentenze n. 193 del 2022 e n. 240 del 2021).
3.– È opportuno, a questo punto, richiamare brevemente il quadro normativo di riferimento nel quale si collocano le questioni di legittimità costituzionale sollevate dall’ordinanza di rimessione.
3.1.– Il Corpo di polizia penitenziaria è stato istituito dalla legge 15 dicembre 1990, n. 395 (Ordinamento del Corpo di polizia penitenziaria), che contestualmente ha disposto lo scioglimento del Corpo degli agenti di custodia e la soppressione del ruolo delle vigilatrici penitenziarie.
La predetta legge precisa che il Corpo di polizia penitenziaria è un corpo civile (art. 1, comma 2) e fa parte delle Forze di polizia (comma 3).
In virtù della delega conferita dall’art. 14 della medesima legge n. 395 del 1990, il d.lgs. n. 443 del 1992 articola i ruoli non direttivi nella Polizia penitenziaria in ordine gerarchico: ruolo degli assistenti ed agenti; ruolo dei sovrintendenti; ruolo degli ispettori.
Nell’ambito di ciascun ruolo è prevista un’ulteriore suddivisione per qualifica, anch’essa gerarchicamente ordinata: in particolare, il ruolo dei sovrintendenti comprende le qualifiche di vice sovrintendente, di sovrintendente e di sovrintendente capo.
Pertanto, i ruoli sono ordinati gerarchicamente e nel loro ambito la gerarchia risulta determinata dalla qualifica e, all’interno della stessa qualifica, dall’anzianità.
Se al ruolo iniziale degli assistenti e agenti si accede dall’esterno per concorso, l’inquadramento nel ruolo superiore dei sovrintendenti, nella qualifica iniziale di vice sovrintendenti, può essere conseguito, secondo quanto previsto dall’art. 16 del d.lgs. n. 443 del 1992, soltanto attraverso meccanismi “interni” di progressione in carriera, ovvero: mediante selezione effettuata con scrutinio per merito comparativo riservato a domanda, nel limite del settanta per cento dei posti disponibili al 31 dicembre di ciascun anno, agli assistenti capo che ricoprono, alla predetta data, una posizione in ruolo non inferiore a quella compresa entro il doppio dei posti individuati, che non abbiano riportato nell’ultimo biennio un giudizio complessivo inferiore a «buono» e sanzione disciplinare più grave della deplorazione. Il personale così nominato dovrà frequentare un corso di formazione tecnico-professionale non superiore a tre mesi (art. 16, comma2, del d.lgs. n. 443 del 1992), con verifica finale; nel limite del restante trenta per cento dei posti disponibili alla data del 31 dicembre di ogni anno, mediante concorso per titoli ed esami con modalità semplificate, da espletare anche con procedure telematiche, riservato al personale appartenente al ruolo degli agenti ed assistenti, che abbia compiuto almeno quattro anni di effettivo servizio e che non abbia riportato nell’ultimo biennio un giudizio complessivo inferiore a «buono» e sanzione disciplinare più grave della deplorazione.
Questo sistema di progressione in carriera è quello ordinario.
Tuttavia, la progressione in carriera può realizzarsi anche mediante un altro canale, ossia la promozione per merito straordinario.
In particolare l’art. 51 del d.lgs. n. 443 del 1992 disciplina la promozione per merito straordinario degli appartenenti al ruolo degli agenti e degli assistenti in quello dei sovrintendenti, nella qualifica iniziale di vice sovrintendente, stabilendo che la stessa può essere conferita agli agenti, agli agenti scelti e agli assistenti che «nell’esercizio delle loro funzioni, abbiano conseguito eccezionali risultati in attività attinenti ai loro compiti, rendendo straordinari servizi all’Amministrazione penitenziaria, dando prova di eccezionale capacità e dimostrando di possedere qualità tali da dare sicuro affidamento di assolvere lodevolmente le funzioni della qualifica superiore, ovvero abbiano corso grave pericolo di vita per tutelare la sicurezza e l’incolumità pubblica».
La ratio ispiratrice della promozione per merito straordinario – che costituisce la forma più elevata di “ricompensa” per l’attività svolta – è quella di consentire, a coloro i quali si siano distinti per l’eccezionalità delle doti mostrate in occasione di particolari operazioni di servizio, di accedere alla qualifica superiore in deroga ai meccanismi ordinari di progressione in carriera.
L’avanzamento in carriera per merito straordinario rappresenta un’eccezione alla regola del pubblico concorso, sì da doversi interpretare restrittivamente (sentenza n. 224 del 2020).
3.2.– Con specifico riguardo alle questioni sottese all’ordinanza di rimessione, la decorrenza di questa promozione extra ordinem è fissata dal censurato art. 54, comma 1, del d.lgs. n. 443 del 1992: le promozioni per merito straordinario decorrono dalla data nella quale si è verificato il fatto che ha dato luogo al conferimento di tale qualifica.
Nel sistema originario, una volta conseguita la nomina nella qualifica di vice sovrintendente, non vi era alcuna significativa differenza, in punto di decorrenza giuridica, tra quanti avessero ottenuto la stessa mediante concorso e coloro i quali fossero stati promossi per merito straordinario, poiché l’art. 19 del d.lgs. n. 443 del 1992 prevedeva che i dipendenti che avevano superato il concorso per titoli ovvero per titoli ed esami erano immessi nel ruolo superiore solo alla data di conclusione con esito positivo del prescritto corso di formazione.
Le questioni sottese all’ordinanza di rimessione sono sorte solo in un momento successivo quando – a seguito dell’abrogazione di tale disposizione ad opera dell’art. 3 del d.lgs. n. 200 del 1995 e della trasposizione della relativa disciplina nell’art. 16, comma 3, del medesimo d.lgs. n. 443 del 1992, con le modifiche introdotte dall’art. 3 del d.lgs. n. 76 del 2001 – è stato successivamente stabilito che la nomina a vice sovrintendente è conferita con decreto del direttore generale del personale e delle risorse con decorrenza giuridica dal 1° gennaio dell’anno successivo a quello nel quale si sono verificate le vacanze (e con decorrenza economica dal giorno successivo alla data di conclusione del corso di formazione).
Questa previsione, considerata in combinato disposto con la decorrenza giuridica ancorata, invece, per la promozione per merito straordinario, dal comma 1 dell’art. 54 del d.lgs. n. 443 del 1992, alla data del verificarsi dei fatti che hanno giustificato l’attribuzione della qualifica, determinerebbe l’irragionevole effetto distonico assunto dall’ordinanza di rimessione.
4.– Ciò premesso, si possono ora esaminare le denunciate violazioni dei principi di eguaglianza (art. 3 Cost.) e di imparzialità dell’azione amministrativa (art. 97 Cost.).
Le questioni sono fondate sotto entrambi i profili, con assorbimento delle censure sollevate con riferimento all’art. 117, primo comma, Cost., in relazione agli artt. 1, 2 e 3 della Convenzione OIL n. 111 del 1958 sulla discriminazione in materia impiego e nelle professioni.
5.– Come questa Corte ha già affermato, infatti, con riferimento alle questioni che hanno investito disposizioni del tutto sovrapponibili, nel loro contenuto, riguardanti la progressione in carriera nell’ambito della Polizia di Stato, è violato innanzi tutto l’art. 3 Cost., poiché può verificarsi una illegittima disparità di trattamento tra i vice sovrintendenti della Polizia penitenziaria, che sono stati promossi nella qualifica per merito straordinario, e coloro che hanno avuto accesso alla stessa qualifica per concorso o procedura selettiva (sentenza n. 224 del 2020).
Tale situazione è conseguenza, per quanto attiene all’ordinamento della Polizia penitenziaria, dell’introduzione del già richiamato meccanismo della retrodatazione della decorrenza ai soli effetti giuridici della nomina, alla data del 1° gennaio dell’anno successivo a quello nel quale si sono verificate le vacanze, ad opera dell’art. 16 del d.lgs. n. 443 del 1992, con le modifiche introdotte dall’art. 3 del d.lgs. n. 76 del 2001, per i soli vice sovrintendenti che accedono a detta qualifica per concorso o procedura selettiva, senza la contestuale previsione di un meccanismo di riallineamento per i vice sovrintendenti già in precedenza promossi per merito straordinario, essendo invece rimasto inalterato per questi ultimi il disposto dell’art. 54, comma 1, dello stesso d.lgs. n. 443 del 1992, che fa decorrere l’anzianità in tale qualifica (sia economica che giuridica) dal giorno in cui si è verificato il fatto che ha dato luogo all’assegnazione della qualifica superiore.
Alla stregua di quanto evidenziato da questa Corte con riferimento all’analoga situazione che vigeva nel sistema di progressione in carriera della Polizia di Stato, la diversità dei percorsi, ordinario e straordinario, di accesso alla qualifica superiore si ricompone alla fine, ossia al completamento delle due fattispecie con la nomina a vice sovrintendente, una volta intervenuta la quale si ha che tutti i vice sovrintendenti posseggono la medesima qualifica senza che la diversità di accesso alla stessa consenta una differenziazione tale da collocare in una posizione più o meno elevata gli uni rispetto agli altri.
Questa parificazione comporta che, allorché il completamento della fattispecie di nomina si perfezioni in momenti distinti, non possa esserci una differenziazione penalizzante per chi abbia conseguito la qualifica in un momento anteriore rispetto a chi l’abbia ottenuta dopo. Ossia, nello specifico, la decorrenza giuridica dell’anzianità di chi accede (per concorso) alla qualifica di vice sovraintendente in un momento successivo non può precedere quella di chi tale qualifica già possiede (per merito straordinario) da un momento anteriore (ancora, sentenza n. 224 del 2020).
Viola, dunque, il principio di eguaglianza sancito dall’art. 3 Cost. lo “scavalcamento” determinato dalla retroattività “giuridica” nella qualifica, riconosciuta come trattamento più favorevole solo ai vice sovrintendenti che hanno superato le procedure selettive e i concorsi interni, ossia che hanno avuto accesso alla qualifica superiore mediante il sistema ordinario di progressione nella carriera (sempre sentenza n. 224 del 2020).
6.– Inoltre, nella fattispecie in esame la violazione del principio di eguaglianza si accompagna anche a quella dell’art. 97 Cost. (sentenze n. 243 del 2005 e n. 250 del 1993), perché la denunciata disciplina differenziata dà luogo, come si è detto, a un trattamento diverso e meno favorevole per i vice sovrintendenti promossi per merito straordinario rispetto a quelli che successivamente hanno avuto accesso alla medesima qualifica per concorso.
La disposizione censurata comporta, infatti, che l’Amministrazione, in ragione del meccanismo della retrodatazione nell’anzianità giuridica della qualifica limitata ai vice sovrintendenti nominati mediante selezione o concorso, finisce per trattare in modo ingiustificatamente diverso situazioni simili, ossia quelle di vice sovrintendenti che sono stati nominati con decorrenze giuridiche differenti a seconda delle modalità di accesso alla qualifica. Ciò in violazione del principio di imparzialità, che deve connotare l’azione dell’amministrazione pubblica (ancora sentenza n. 224 del 2020).
7.– La reductio ad legitimitatem della disposizione censurata può farsi – con riferimento alla fattispecie in esame – escludendo lo “scavalcamento” nella decorrenza giuridica della qualifica di vice sovrintendente da parte di coloro che l’abbiano conseguita con procedura concorsuale o selettiva (e quindi dal 1° gennaio dell’anno successivo a quello nel quale si sono verificate le vacanze) in un momento successivo rispetto alla nomina di quelli che la stessa qualifica abbiano in precedenza già ottenuto per merito straordinario (e quindi con decorrenza «dalla data del verificarsi del fatto» posto a fondamento della nomina stessa).
Il che può realizzarsi […] mediante il necessario riallineamento della decorrenza giuridica della nomina di questi ultimi a quella dei primi nell’ipotesi in cui, in concreto, tale evenienza si verifichi, senza peraltro che ciò incida sulla decorrenza economica che – come già rilevato – non soffre la differenziazione qui censurata.
Va pertanto dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 54, comma 1, del d.lgs. n. 443 del 1992, nella parte in cui non prevede l’allineamento della decorrenza giuridica della qualifica di vice sovrintendente promosso per merito straordinario a quella più favorevole riconosciuta al personale che ha conseguito la medesima qualifica all’esito della selezione o del concorso successivi alla data del verificarsi del fatto.
