<p style="font-weight: 400; text-align: justify;"></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><strong>CORTE DI GIUSTIZIA U.E., GRANDE SEZIONE – sentenza 28 gennaio 2020 (causa C‑122/18) </strong></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><strong><em>1) Non assicurando che le sue pubbliche amministrazioni rispettino effettivamente i termini di pagamento stabiliti all’articolo 4, paragrafi 3 e 4, della direttiva 2011/7/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 febbraio 2011, relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali, la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza di tali disposizioni. 2) La Repubblica italiana è condannata alle spese.</em></strong></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><strong><em>TESTO RILEVANTE DELLA DECISIONE</em></strong></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>37 Con il suo ricorso, la Commissione chiede alla Corte di dichiarare che la Repubblica italiana, non avendo assicurato che le sue pubbliche amministrazioni rispettino i termini di 30 o 60 giorni di calendario applicabili ai pagamenti che esse devono effettuare a titolo di corrispettivo delle loro transazioni commerciali con le imprese, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell’articolo 4, paragrafi 3 e 4, della direttiva 2011/7.</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>38 Ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 3, lettera a), di tale direttiva, gli Stati membri assicurano che nelle transazioni commerciali in cui il debitore è una pubblica amministrazione il periodo di pagamento non superi i 30 giorni di calendario a decorrere dalle circostanze di fatto ivi elencate. Quanto all’articolo 4, paragrafo 4, della suddetta direttiva, esso accorda agli Stati membri la possibilità di prorogare tale termine fino ad un massimo di 60 giorni di calendario per le amministrazioni e gli enti pubblici ivi contemplati.</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>39 Per quanto riguarda, in primo luogo, l’interpretazione di tali disposizioni, occorre ricordare che, secondo giurisprudenza costante, per interpretare una disposizione del diritto dell’Unione, si deve tener conto non soltanto della lettera della stessa, ma anche del suo contesto e degli scopi perseguiti dalla normativa di cui essa fa parte (v., in tal senso, sentenza del 7 novembre 2019, UNESA e a., da C‑105/18 a C‑113/18, EU:C:2019:935, punto 31 e giurisprudenza ivi citata).</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>40 Sotto un primo profilo, quanto al testo dell’articolo 4, paragrafo 3, della direttiva 2011/7, dallo stesso, in particolare dalla parte di frase «[g]li Stati membri assicurano che nelle transazioni commerciali in cui il debitore è una pubblica amministrazione (…) il periodo di pagamento non superi uno dei termini seguenti», risulta che l’obbligo imposto agli Stati membri da tale disposizione riguarda il rispetto effettivo, da parte delle loro pubbliche amministrazioni, dei termini di pagamento da essa previsti.</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>41 Va osservato, in proposito, che detta disposizione è redatta in termini altrettanto imperativi di quelli utilizzati all’articolo 4, paragrafo 1, di tale direttiva, relativo al versamento di interessi legali di mora. Ne consegue che le menzionate disposizioni impongono agli Stati membri obblighi non alternativi, bensì complementari.</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>42 Sotto un secondo profilo, tale interpretazione letterale è corroborata dal contesto in cui si inserisce l’articolo 4, paragrafi 3 e 4, della direttiva 2011/7.</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>43 Si deve in tal senso rilevare che il testo dell’articolo 3 di tale direttiva, relativo alle transazioni fra imprese, differisce nettamente da quello dell’articolo 4 della stessa, relativo alle transazioni fra imprese e pubbliche amministrazioni. È pur vero che entrambi gli articoli prevedono che gli Stati membri assicurino che il creditore abbia diritto al pagamento di interessi in caso di mora. Tuttavia, per quanto riguarda il rispetto dei termini di pagamento, mentre l’articolo 4, paragrafo 3, di detta direttiva enuncia un obbligo preciso, ricordato al punto 40 della presente sentenza, l’articolo 3, paragrafo 3, della medesima direttiva si limita a prevedere il diritto del creditore a interessi in caso di superamento di detti termini.</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>44 Tale analisi è confermata dal confronto tra la direttiva 2011/7 e la direttiva 2000/35, che l’ha preceduta. Infatti, mentre la prima enuncia espressamente, all’articolo 4, relativo alle transazioni tra imprese e pubbliche amministrazioni, che gli Stati membri assicurano che il periodo di pagamento non superi i 30 giorni o, in taluni casi, un massimo di 60 giorni, la seconda non conteneva alcuna disposizione di tale natura e si limitava a fissare, al suo articolo 3, un obbligo relativo al pagamento di interessi di mora, ora previsto dall’articolo 3 della direttiva 2011/7, senza distinguere la situazione in cui il debitore è una pubblica amministrazione.</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>45 Sotto un terzo profilo, l’interpretazione letterale e contestuale dell’articolo 4, paragrafi 3 e 4, della direttiva 2011/7 è avvalorata dagli obiettivi perseguiti da tale direttiva. Infatti, ai sensi del suo articolo 1, paragrafo 1, detta direttiva ha lo scopo di lottare contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali, al fine di garantire il corretto funzionamento del mercato interno, favorendo in tal modo la competitività delle imprese e in particolare delle PMI.</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>46 A</em><em> tal riguardo, da una lettura congiunta dei considerando 3, 9 e 23 della direttiva 2011/7 risulta che le pubbliche amministrazioni, alle quali fa capo un volume considerevole di pagamenti alle imprese, godono di flussi di entrate più certi, prevedibili e continui rispetto alle imprese, possono ottenere finanziamenti a condizioni più interessanti rispetto a queste ultime e, per raggiungere i loro obiettivi, dipendono meno delle imprese dall’instaurazione di relazioni commerciali stabili. Orbene, per quanto riguarda dette imprese, i ritardi di pagamento da parte di tali amministrazioni determinano costi ingiustificati per queste ultime, aggravando i loro problemi di liquidità e rendendo più complessa la loro gestione finanziaria. Tali ritardi di pagamento compromettono anche la loro competitività e redditività quando tali imprese debbano ricorrere ad un finanziamento esterno a causa di detti ritardi nei pagamenti.</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>47 Tali considerazioni, relative all’elevato volume di transazioni commerciali in cui le pubbliche amministrazioni sono debitrici di imprese, nonché ai costi e alle difficoltà generate per queste ultime da ritardi di pagamento da parte di tali amministrazioni, evidenziano che il legislatore dell’Unione ha inteso imporre agli Stati membri obblighi rafforzati per quanto riguarda le transazioni tra imprese e pubbliche amministrazioni e implicano che l’articolo 4, paragrafi 3 e 4, della direttiva 2011/7 sia interpretato nel senso che esso impone agli Stati membri di assicurare che dette amministrazioni effettuino, nel rispetto dei termini previsti da tali disposizioni, i pagamenti a titolo di corrispettivo delle transazioni commerciali con le imprese.</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>48 Da quanto detto risulta che non può essere condivisa l’interpretazione della Repubblica italiana secondo la quale l’articolo 4, paragrafi 3 e 4, della direttiva 2011/7 impone agli Stati membri unicamente l’obbligo di garantire che i termini legali e contrattuali di pagamento applicabili alle transazioni commerciali che coinvolgono pubbliche amministrazioni siano conformi a tali disposizioni e di prevedere, in caso di mancato rispetto di tali termini, il diritto, per un creditore che ha adempiuto agli obblighi contrattuali e di legge, alla corresponsione di interessi, ma non l’obbligo di assicurare il rispetto effettivo di tali termini da parte delle suddette pubbliche amministrazioni.</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>49 Una siffatta conclusione non è in alcun modo smentita dalla sentenza del 16 febbraio 2017, IOS Finance EFC (C‑555/14, EU:C:2017:121), richiamata dalla Repubblica italiana.</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>50 Infatti, occorre anzitutto ricordare che tale sentenza, che riguarda un «meccanismo [nazionale] di finanziamento straordinario per il pagamento dei fornitori», di durata limitata, destinato a far fronte ai ritardi di pagamento accumulati dalle pubbliche amministrazioni a causa della crisi economica, verte sull’interpretazione non dell’articolo 4, paragrafi 3 e 4, della direttiva 2011/7, bensì, in sostanza, dell’articolo 7, paragrafi 2 e 3, di quest’ultima, relativo alle clausole contrattuali e alle prassi inique in materia di interessi di mora.</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>51 Inoltre, affermando, ai punti 31 e 36 di detta sentenza, che, per essere conforme alla direttiva 2011/7, la rinuncia, da parte del creditore di una pubblica amministrazione, agli interessi di mora e al risarcimento per i costi di recupero deve non solo essere stata effettuata liberamente, ma anche avere come corrispettivo il pagamento «immediato» dell’importo principale del credito, la Corte ha sottolineato, come rilevato dalla Commissione, l’importanza preponderante che gli Stati membri devono attribuire, nel contesto di tale direttiva, al pagamento effettivo e rapido di tali importi.</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>52 Contrariamente a quanto sostenuto dalla Repubblica italiana, da tale sentenza non si può dedurre che la Corte avrebbe avallato un ritardo programmato nel pagamento dei debiti commerciali delle pubbliche amministrazioni in favore dei creditori che non abbiano rinunciato agli interessi di mora e al risarcimento per i costi di recupero.</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>53 Alla luce delle considerazioni che precedono, si deve constatare che l’articolo 4, paragrafi 3 e 4, della direttiva 2011/7 deve essere interpretato nel senso che impone agli Stati membri di assicurare il rispetto effettivo, da parte delle loro pubbliche amministrazioni, dei termini di pagamento da esso previsti.</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>54 In</em><em> secondo luogo, occorre determinare, alla luce dell’argomentazione della Repubblica italiana menzionata al punto 34 della presente sentenza, se il superamento, da parte delle pubbliche amministrazioni, di tali termini di pagamento possa costituire un inadempimento degli obblighi incombenti agli Stati membri interessati ai sensi dell’articolo 258 TFUE.</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>55 A</em><em> tale riguardo, occorre ricordare che l’inadempimento di uno Stato membro può, in linea di principio, essere dichiarato ai sensi dell’articolo 258 TFUE indipendentemente dall’organo di tale Stato la cui azione o inerzia abbia dato luogo all’inadempimento, anche se si tratti di un’istituzione costituzionalmente indipendente [sentenze del 5 maggio 1970, Commissione/Belgio, 77/69, EU:C:1970:34, punto 15, del 12 marzo 2009, Commissione/Portogallo, C‑458/07, non pubblicata, EU:C:2009:147, punto 20 e del 4 ottobre 2018, Commissione/Francia (Anticipo d’imposta), C‑416/17, EU:C:2018:811, punto 107].</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>56 Nella fattispecie, la Repubblica italiana non contesta il fatto che gli inadempimenti affermati dalla Commissione riguardino le sue pubbliche amministrazioni, ai sensi dell’articolo 2, punto 2, della direttiva 2011/7. Tale disposizione rinvia, ai fini della definizione della nozione di «pubblica amministrazione», a quella fornita alla nozione di «amministrazione aggiudicatrice», in particolare, dall’articolo 1, paragrafo 9, della direttiva 2004/18, rinvio, questo, che risponde a motivi di coerenza della legislazione dell’Unione, come indicato dal considerando 14 della direttiva 2011/7.</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>57 Occorre rilevare che l’argomento della Repubblica italiana secondo cui le pubbliche amministrazioni non possono far sorgere la responsabilità dello Stato membro cui appartengono quando agiscono nell’ambito di una transazione commerciale, al di fuori delle loro prerogative dei pubblici poteri, finirebbe, se accolto, con il privare di effetto utile la direttiva 2011/7, in particolare il suo articolo 4, paragrafi 3 e 4, che fa gravare proprio sugli Stati membri l’obbligo di assicurare l’effettivo rispetto dei termini di pagamento da esso previsti nelle transazioni commerciali in cui il debitore è una pubblica amministrazione.</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>58 Per quanto riguarda, in terzo luogo, l’effettiva sussistenza dell’inadempimento dedotto dalla Commissione alla luce dell’articolo 4, paragrafi 3 e 4, della direttiva 2011/7, occorre ricordare che, secondo giurisprudenza costante, l’esistenza di un inadempimento deve essere valutata in relazione alla situazione dello Stato membro quale si presentava alla scadenza del termine stabilito nel parere motivato (sentenza del 18 ottobre 2018, Commissione/Regno Unito, C‑669/16, EU:C:2018:844, punto 40 e giurisprudenza ivi citata), ossia, nel caso di specie, il 16 aprile 2017.</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>59 A</em><em> tal riguardo, dall’ultima relazione bimestrale presentata dalla Repubblica italiana alla Commissione, redatta il 5 dicembre 2016, emerge che il termine medio di pagamento delle pubbliche amministrazioni per il primo semestre del 2016 era pari a 50 giorni (47 giorni considerando la media ponderata dei dati), dati che sono stati calcolati a partire dalle transazioni realizzate da più di 22 000 pubbliche amministrazioni e riguardanti circa 13 milioni di fatture ricevute dalle stesse.</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>60 Inoltre, nella risposta al parere motivato e nei suoi allegati, la Repubblica italiana ha indicato che, per tutto il 2016, i tempi medi di pagamento erano ammontati a 41 giorni per le pubbliche amministrazioni non rientranti nel sistema sanitario nazionale e a 67 giorni per quelle appartenenti al medesimo, dati, questi, redatti sulla base delle fatture ricevute da tutte le pubbliche amministrazioni con riferimento allo stesso anno (oltre 27 milioni).</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>61 Quanto all’argomento della Repubblica italiana secondo cui occorre valutare l’inadempimento sulla base del tempo medio di ritardo anziché del tempo medio di pagamento, è sufficiente constatare che, in ogni caso, dalla risposta al parere motivato e dai suoi allegati menzionati al punto precedente risulta che i tempi medi di ritardo erano, nel 2016, di 10 giorni per le pubbliche amministrazioni non rientranti nel sistema sanitario nazionale e di 8 giorni per quelle appartenenti al medesimo.</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>62 Tali dati, congiuntamente a quelli forniti dalla Repubblica italiana dopo l’avvio del procedimento precontenzioso, su un periodo di tempo ininterrotto, dimostrano che il tempo medio entro il quale le pubbliche amministrazioni italiane, nel loro complesso, hanno effettuato i pagamenti a titolo di corrispettivo delle loro transazioni commerciali ha superato i termini di pagamento previsti dall’articolo 4, paragrafi 3 e 4, della direttiva 2011/7.</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>63 A</em><em> tal riguardo, occorre sottolineare che la Repubblica italiana non contesta il fatto che le sue pubbliche amministrazioni, nel loro complesso, abbiano superato, in media, tali termini, né sostiene che un’analisi di tali dati sulla base di altre modalità avrebbe permesso di accertare il rispetto di detti termini. Essa sottolinea tuttavia, da un lato, che una serie di misure adottate dal 2013 hanno contribuito a una riduzione progressiva di tali ritardi di pagamento e, dall’altro, che un inadempimento può essere constatato soltanto in presenza di una violazione grave, continuata e sistematica degli obblighi imposti dall’articolo 4 della direttiva 2011/7, il che non si è verificato nel caso di specie.</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>64 Tuttavia, considerazioni siffatte non sono idonee a escludere l’esistenza, alla scadenza del termine stabilito nel parere motivato, di un inadempimento da parte di tale Stato membro degli obblighi ad esso incombenti in forza dell’articolo 4, paragrafi 3 e 4, della direttiva 2011/7 (v., per analogia, sentenza del 4 marzo 2010, Commissione/Italia, C‑297/08, EU:C:2010:115, punti 77 e 78). Inoltre, dalla giurisprudenza della Corte emerge che il ricorso per inadempimento ha carattere oggettivo e che, di conseguenza, occorre considerare sussistente l’inadempimento degli obblighi incombenti agli Stati membri in forza del diritto dell’Unione indipendentemente dalla portata o dalla frequenza delle situazioni censurate (v., in tal senso, sentenza del 30 gennaio 2003, Commissione/Danimarca, C‑226/01, EU:C:2003:60, punto 32 e giurisprudenza ivi citata).</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>65 Di conseguenza, la circostanza, quand’anche accertata, che la situazione relativa ai ritardi di pagamento delle pubbliche amministrazioni nelle transazioni commerciali contemplate dalla direttiva 2011/7 sia in via di miglioramento non può ostare a che la Corte dichiari che la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza del diritto dell’Unione [v., per analogia, sentenza del 24 ottobre 2019, Commissione/Francia (Superamento dei valori limite per il biossido di azoto), C‑636/18, EU:C:2019:900, punto 49].</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>66 Alla luce dell’insieme delle considerazioni che precedono, si deve dichiarare che, non assicurando che le sue pubbliche amministrazioni rispettino effettivamente i termini di pagamento stabiliti all’articolo 4, paragrafi 3 e 4, della direttiva 2011/7, la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza di tali disposizioni.</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><strong><em> Sulle spese</em></strong></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>67 Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura della Corte, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. La Repubblica italiana, rimasta soccombente, dev’essere condannata alle spese, conformemente alla domanda della Commissione.</em></p>
