Corte Costituzionale, sentenza 6 dicembre 2019 n. 263
Va dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 2, comma 3, del decreto legislativo 2 ottobre 2018, n. 121, recante «Disciplina dell’esecuzione delle pene nei confronti dei condannati minorenni, in attuazione della delega di cui all’art. 1, commi 82, 83 e 85, lettera p), della legge 23 giugno 2017, n. 103».
TESTO RILEVANTE DELLA DECISIONE
2.– Va preliminarmente respinta l’eccezione di inammissibilità sollevata dall’Avvocatura generale dello Stato.
2.1.– La difesa del Presidente del Consiglio dei ministri ritiene che il giudice a quo abbia sottoposto a scrutinio una disposizione diversa dall’oggetto effettivo delle censure, poiché l’art. 2, comma 3, del d.lgs. n. 121 del 2018 avrebbe natura meramente ricognitiva della disciplina già prevista dall’art. 4, comma 4, del decreto-legge 13 maggio 1991, n. 152 (Provvedimenti urgenti in tema di lotta alla criminalità organizzata e di trasparenza e buon andamento dell’attività amministrativa), convertito, con modificazioni, nella legge 12 luglio 1991, n. 203. In riferimento all’accesso alle misure penitenziarie alternative, la disposizione censurata non introdurrebbe, dunque, alcuna novità.
2.2.– L’applicazione dell’art. 4-bis ordin. penit. anche nei confronti dei minori risultava in effetti già prevista dall’art. 4, comma 4, del d.l. n. 152 del 1991, il quale, dopo avere introdotto l’art. 4-bis nella legge n. 354 del 1975, aveva stabilito che i commi 1 e 2 di quest’ultima disposizione si applicassero anche nei confronti dei minorenni.
Invero, il giudice a quo non ignora che, in passato, le preclusioni derivanti dall’art. 4-bis ordin. penit. fossero applicabili anche nei confronti dei minori. Tuttavia le sue censure si incentrano proprio sul loro inserimento nell’ambito del nuovo ordinamento penitenziario minorile ed è proprio sulla legittimità di tale scelta legislativa che si chiede a questa Corte di pronunciarsi.
È tale scelta a rendere il richiamo al meccanismo dell’art. 4-bis ordin. penit., contenuto nella disposizione censurata, non meramente ricognitivo di una norma preesistente. Esso svolge anche una funzione di primaria rilevanza, nel senso di stabilire, nell’ambito della riforma organica dell’ordinamento penitenziario minorile – a lungo attesa e finalmente introdotta dal d.lgs. n. 121 del 2018 – il perimetro delle preclusioni alle misure extramurarie applicabili ai condannati per fatti commessi da minorenni. Questo intervento dà vita, infatti, all’unica normativa applicabile a questa categoria di soggetti. Essa si è integralmente sostituita alla precedente disciplina dettata sul punto, per i condannati adulti, dalla legge n. 354 del 1975 e, in particolare, dal suo art. 4-bis, e, per i condannati per reati commessi durante la minore età, dall’art. 4, comma 4, del d.l. n. 152 del 1991.
2.3.– Il carattere innovativo (e non meramente ricognitivo) della disposizione censurata risulta, altresì, dalla considerazione del suo diverso ambito applicativo. A differenza dell’art. 4, comma 4, del d.l. n. 152 del 1991, che rendeva applicabili ai minori i commi 1 e 2 dell’art. 4-bis ordin. penit., l’art. 2, comma 3, del d.lgs. n. 121 del 2018 richiama i commi 1 e 1-bis della medesima disposizione, ma non il comma 2.
3.– Nel merito, la questione di legittimità costituzionale dell’art. 2, comma 3, del d.lgs. n. 121 del 2018, sollevata in riferimento all’art. 76 Cost., è fondata.
3.1.– Il d.lgs. n. 121 del 2018 costituisce l’approdo di un processo evolutivo che si snoda nel corso di alcuni decenni, a partire dalla previsione dell’art. 79, comma 1, ordin. penit., in base al quale la mancanza di una disciplina penitenziaria specificamente destinata ai minori avrebbe dovuto avere natura transitoria, ossia «fino a quando non sarà provveduto con apposita legge».
L’esigenza di un’esecuzione “a misura di minore” era stata ripetutamente affermata nell’ambito di plurimi atti internazionali, attraverso il richiamo ai principi di individualizzazione del trattamento e di promozione della persona del minore. La stessa giurisprudenza di questa Corte ha riconosciuto, con riferimento all’ordinamento penale minorile, l’accentuazione della funzione rieducativa della pena e del criterio di individualizzazione del trattamento, quali corollari di una considerazione unitaria dei principi posti negli artt. 27, terzo comma, e 31, secondo comma, Cost. (sentenze n. 143 del 1996, n. 182 del 1991, n. 128 del 1987, n. 222 del 1983 e n. 46 del 1978).
Ciò ha portato a riconoscere che la parificazione della disciplina della fase esecutiva nei confronti di adulti e minori può «confliggere con le esigenze di specifica individualizzazione e di flessibilità del trattamento del detenuto minorenne» e che questa situazione ««contrast[a] con le esigenze […] del recupero e della risocializzazione dei minori devianti, esigenze che comportano [appunto] la necessità di differenziare il trattamento dei minorenni rispetto ai detenuti adulti e di eliminare automatismi applicativi nell’esecuzione della pena» (sentenza n. 90 del 2017, con richiamo alle sentenze n. 125 del 1992 e n. 109 del 1997).
3.2.– È proprio sulla base dei principi di speciale protezione per l’infanzia e la gioventù, di individualizzazione del trattamento punitivo del minore e di preminenza della finalità rieducativa che questa Corte ha dichiarato l’illegittimità della previsione dell’ergastolo per gli infradiciottenni (sentenza n. 168 del 1994). Nello stesso senso si pongono anche le pronunce con le quali è stata dichiarata l’illegittimità costituzionale di alcuni istituti dell’ordinamento penale e penitenziario, laddove riferiti ai condannati minorenni.
Il contrasto con i richiamati principi costituzionali è stato, infatti, ravvisato in relazione alla preclusione della sospensione del processo per messa alla prova, nell’ambito del processo minorile, quando l’imputato abbia chiesto il giudizio abbreviato o il giudizio immediato (sentenza n. 125 del 1995); al divieto di disporre misure alternative alla detenzione per l’esecuzione di pene detentive derivanti da conversione di pena sostitutiva (sentenza n. 109 del 1997); all’esclusione della possibilità di concedere permessi premio nel biennio successivo alla commissione di un delitto doloso (sentenza n. 403 del 1997); alle condizioni soggettive per l’applicazione delle sanzioni sostitutive della pena detentiva (sentenza n. 16 del 1998); alla previsione della necessaria espiazione di una determinata quota di pena ai fini della concessione dei permessi premio (sentenza n. 450 del 1998); alla preclusione triennale dei benefici per il condannato nei cui confronti sia stata revocata l’applicazione di una misura alternativa (sentenza n. 436 del 1999), nonché, più recentemente, al divieto di sospensione delle pene detentive brevi, di cui all’art. 656, comma 9, lettera a), del codice di procedura penale (sentenza n. 90 del 2017).
Questa evoluzione, che ha via via diversificato il trattamento dei minorenni da quello stabilito in via generale dall’ordinamento penitenziario, è culminata nella legge n. 103 del 2017, di cui il d.lgs. n. 121 del 2018 costituisce attuazione.
3.3.– Ciò premesso, si tratta ora di stabilire se l’art. 2, comma 3, del d.lgs. n. 121 del 2018 – laddove impedisce l’accesso alle misure penali di comunità nei confronti dei minori condannati per i delitti di cui all’art. 4-bis ordin. penit. – si ponga in contrasto con i principi e criteri direttivi fissati dalla legge delega n. 103 del 2017, in particolare con l’art. 1, comma 85, lettera p), numeri 5) e 6).
In queste disposizioni, il legislatore delegante – nel recepire i principi, sopra richiamati, provenienti dalle fonti internazionali e dalla giurisprudenza di questa Corte – da un lato, ha previsto l’«ampliamento dei criteri per l’accesso alle misure alternative alla detenzione, con particolare riferimento ai requisiti per l’ammissione dei minori all’affidamento in prova ai servizi sociali e alla semilibertà» (art. 1, comma 85, lettera p, numero 5) e, dall’altro lato, ha imposto l’«eliminazione di ogni automatismo e preclusione per la revoca o per la concessione dei benefìci penitenziari, in contrasto con la funzione rieducativa della pena e con il principio dell’individuazione del trattamento» (art. 1, comma 85, lettera p, numero 6).
Le diverse scelte possibili avrebbero dovuto essere parametrate sulla duplice concorrente esigenza di ampliare l’accesso alle misure alternative e di eliminare ogni automatismo e preclusione nell’applicazione dei benefici penitenziari.
3.4.– Viceversa, l’art. 2, comma 3, del d.lgs. n. 121 del 2018 ha ristretto la possibilità di accedere alle misure extramurarie ivi indicate, agganciandola alle condizioni previste dall’art. 4-bis ordin. penit. La disposizione censurata appare in aperta distonia non solo rispetto al senso complessivo dell’evoluzione normativa e giurisprudenziale in tema di esecuzione minorile, ma anche con le direttive impartite dal legislatore delegante.
Da un lato, il richiamo alla disciplina dell’art. 4-bis ordin. penit. restringe l’ambito di applicabilità delle misure alternative alla detenzione. In presenza di condanna per uno dei reati ostativi di cui all’art. 4-bis, comma 1, ordin. penit., l’accesso a tali misure – salvo quanto si dirà sui permessi premio – è condizionato all’accertamento di una condotta collaborativa con la giustizia (ovvero una condotta ad essa equiparata). Dall’altro, questi stessi criteri, in quanto fondati su una presunzione di pericolosità che si basa esclusivamente sul titolo del reato, irrigidiscono la regola di giudizio in un meccanismo che non consente di tenere conto della storia e del percorso individuale del singolo soggetto e della sua complessiva evoluzione sulla strada della risocializzazione.
Al contrario, un modello decisorio basato su una prognosi individualizzata, ragionevolmente calibrato sulla personalità in fieri del minore, sarebbe stato coerente con la volontà del delegante e con l’obiettivo di ampliare l’accesso alle misure alternative, abbandonando automatismi e preclusioni che ne limitino l’applicazione.
3.5.– D’altra parte, va escluso che in questo caso si sia inteso rinunciare ad esercitare la delega per la parte qui rilevante. Come già osservato, la scelta per il regime delle preclusioni dell’art. 4-bis ordin. penit. non discende dalla disciplina precedente, ma è espressamente affermata dalla disposizione censurata.
Dalla relazione illustrativa al d.lgs. n. 121 del 2018 emerge, infatti, la volontà del legislatore delegato di dare positiva attuazione alla legge delega in questo ambito normativo. In tale relazione si legge, infatti, che l’esigenza di conservare i limiti di cui all’art. 4-bis ordin. penit. ai fini della concessione dei benefici, deriverebbe «[…] dalla necessità di mantenere indenne dalla riforma la disciplina di cui all’articolo 41-bis della legge n. 354 del 1975, individuato dalla legge di delega quale criterio generale che deve orientare tutti gli interventi in materia di ordinamento penitenziario, ivi compreso quello minorile […]».
Tuttavia, la dichiarata finalità dell’intervento non trova riscontro nei criteri impartiti dalla legge delega n. 103 del 2017. Invero, non si ravvisa alcun necessario collegamento, né alcuna interdipendenza, tra il divieto di accesso ai benefici penitenziari e la sospensione delle regole trattamentali di cui all’art. 41-bis ordin. penit. Come correttamente osservato dal Tribunale rimettente, i due regimi risultano accomunati quanto alla previsione di alcune gravi fattispecie di reato che li legittimano, ma la relativa applicazione rimane autonoma quanto ai rispettivi presupposti e ai destinatari.
4.– La questione di legittimità costituzionale dell’art. 2, comma 3, del d.lgs. n. 121 del 2018 è fondata anche in riferimento agli artt. 27, terzo comma, e 31, secondo comma, Cost.
4.1.– La disposizione in esame, collocata nell’ambito dei principi generali che sovraintendono al sistema dell’esecuzione minorile, condiziona la concessione dei benefici penitenziari ivi indicati ai criteri posti dai commi 1 e 1-bis dell’art. 4-bis ordin. penit.
Mentre, dunque, per la generalità dei condannati minorenni l’accesso ai singoli benefici è soggetto ai principi generali di cui agli artt. 1 e 2 dello stesso d.lgs. n. 121 del 2018, per le speciali categorie di condannati cui si riferisce l’art. 4-bis tale accesso è drasticamente limitato in considerazione della necessità di condotte collaborative con la giustizia, ai sensi dell’art. 58-ter ordin. penit., secondo uno schema applicativo che non differisce in modo significativo da quello previsto per gli adulti.
Il richiamo ai criteri posti dall’art. 4-bis ordin. penit. determina dunque un irrigidimento della disciplina dell’accesso ai benefici penitenziari. In ragione del titolo di reato per cui è intervenuta condanna è impedita al giudice una valutazione individuale sul concreto percorso rieducativo compiuto dal minore.
In questo modo, le finalità di prevenzione generale e di difesa sociale finiscono per prevalere su quelle di educazione e risocializzazione, restaurando un assetto in contrasto con i principi di proporzionalità e individualizzazione della pena, sottesi all’intera disciplina del nuovo ordinamento penitenziario minorile.
Tanto più che questa Corte, con sentenza n. 253 del 2019, relativa sia pure ai soli permessi premio, ha ritenuto che il meccanismo introdotto dall’art. 4-bis, anche laddove applicato nei confronti di detenuti adulti, contrasta con gli artt. 3 e 27 Cost. sia «perché all’assolutezza della presunzione sono sottese esigenze investigative, di politica criminale e di sicurezza collettiva che incidono sull’ordinario svolgersi dell’esecuzione della pena, con conseguenze afflittive ulteriori a carico del detenuto non collaborante», sia «perché tale assolutezza impedisce di valutare il percorso carcerario del condannato, in contrasto con la funzione rieducativa della pena, intesa come recupero del reo alla vita sociale, ai sensi dell’art. 27, terzo comma, Cost.».
Nell’esecuzione della pena nei confronti dei condannati per fatti commessi da minorenni, il contrasto di questo modello decisorio con il ruolo riconosciuto alla finalità rieducativa del condannato si pone in termini ancora più gravi. Con riferimento ai soggetti minori di età, infatti, questa finalità «è da considerarsi, se non esclusiva, certamente preminente» (sentenza n. 168 del 1994).
4.2.– Questa preminenza della funzione rieducativa dell’esecuzione minorile ha già portato a ritenere illegittima, per contrasto con gli artt. 27 e 31 Cost., la preclusione posta dall’art. 656, comma 9, lettera a), cod. proc. pen., nella parte in cui esso vietava la sospensione dell’esecuzione della pena detentiva nei confronti dei minori condannati per i delitti di cui all’art. 4-bis ordin. penit. (sentenza n. 90 del 2017).
Le medesime finalità di garanzia della funzione educativa della pena e di individualizzazione del trattamento penitenziario, già riconosciute con riferimento alla sospensione della pena disposta dal pubblico ministero, si pongono allo stesso modo anche dinanzi al tribunale di sorveglianza chiamato a decidere in ordine all’applicabilità delle misure alternative alla detenzione ai condannati minorenni e comportano l’illegittimità della stessa preclusione, determinata dal richiamo all’art. 4-bis ordin. penit.
Una volta riconosciuta come costituzionalmente imposta la necessità di prognosi individualizzate e di flessibilità del trattamento, si tratta, dunque, di restituire al tribunale di sorveglianza quel medesimo potere di apprezzamento delle specificità di ciascun caso che è già stato riconosciuto al pubblico ministero, in sede di sospensione dell’esecuzione delle pene detentive nei confronti dei condannati minorenni.
4.3.– Dal superamento del meccanismo preclusivo che osta alla concessione delle misure extramurarie non deriva in ogni caso una generale fruibilità dei benefici, anche per i soggetti condannati per i reati elencati all’art. 4-bis ordin. penit. Al tribunale di sorveglianza compete, infatti, la valutazione caso per caso dell’idoneità e della meritevolezza delle misure extramurarie, secondo il progetto educativo costruito sulle esigenze del singolo.
Solo attraverso il necessario vaglio giudiziale è possibile tenere conto, ai fini dell’applicazione dei benefici penitenziari, delle ragioni della mancata collaborazione, delle condotte concretamente riparative e dei progressi compiuti nell’ambito del percorso riabilitativo, secondo quanto richiesto dagli artt. 27, terzo comma, e 31, secondo comma, Cost.
5.– Va pertanto dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 2, comma 3, del d.lgs. n. 121 del 2018 per violazione degli artt. 76, 27, terzo comma, e 31, secondo comma, Cost., con assorbimento delle ulteriori censure.
