<p style="font-weight: 400; text-align: justify;"></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><strong>Corte costituzionale, sentenza 13 novembre 2020, n. 238</strong></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><strong><em>Va dichiarata non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 318-octies del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), sollevata, in riferimento all’art. 3 della Costituzione, dal Giudice monocratico del Tribunale ordinario di Marsala, con l’ordinanza indicata in epigrafe.</em></strong></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><strong><em>TESTO RILEVANTE DELLA DECISIONE</em></strong></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>2.– In via preliminare, deve considerarsi che l’Avvocatura generale dello Stato ha eccepito l’inammissibilità della questione per non avere il rimettente specificato in quale fase si trovasse il procedimento al momento dell’entrata in vigore della normativa censurata e per non avere descritto la specifica fattispecie concreta oggetto del giudizio a quo; ed ancora, per non essersi il rimettente soffermato sulla possibilità di imporre utilmente specifiche prescrizioni al fine di consentire gli adempimenti di bonifica.</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>Le eccezioni non sono fondate.</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>Vero è che l’ordinanza di rimessione si limita ad indicare che l’imputato è stato tratto a giudizio per il reato contravvenzionale di cui agli artt. 110 del codice penale e 256, comma 2, cod. ambiente, ma il dubbio di legittimità costituzionale investe, unicamente, la norma transitoria che esclude l’applicabilità della causa estintiva, di cui all’art. 318-septies cod. ambiente, ai procedimenti che si trovano nella fase processuale pendente innanzi al rimettente, ovvero nella fase del processo.</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>Non di meno, il giudice a quo ha, invero, dato atto di procedere in relazione a una fattispecie penale rientrante nel novero degli illeciti contravvenzionali cui sarebbe applicabile la normativa in esame; e, inoltre, dal numero e dall’anno del registro generale del tribunale indicati nell’ordinanza (r.g. Trib. n. 853 del 2013), risulta chiaramente che al momento dell’entrata in vigore della legge n. 68 del 2015 (29 maggio 2015), il procedimento già pendesse innanzi al giudice rimettente.</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>In tali termini, dunque, non sono riscontrabili lacune argomentative relative a elementi necessari per la valutazione della rilevanza della questione sollevata, in quanto l’ordinanza di rimessione possiede i requisiti, sia pure minimi, per affermare l’applicabilità, nel giudizio principale della disposizione censurata (sentenze n. 127 del 2017 e n. 23 del 2011; ordinanza n. 314 del 2011).</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>3.– Passando al merito, deve considerarsi che la legge n. 68 del 2015 – che ha innovato significativamente la tutela penale dell’ambiente, in particolare introducendo nel libro secondo del codice penale, il nuovo Titolo VI bis, rubricato «Dei delitti contro l’ambiente» – è inoltre intervenuta, in particolare, sul versante dei reati contravvenzionali previsti nel codice dell’ambiente, introducendo la Parte Sesta-bis (Disciplina sanzionatoria degli illeciti amministrativi e penali in materia di tutela ambientale), recante gli artt. da 318-bis a 318-octies.</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>Tali disposizioni, innovative, prevedono una speciale procedura estintiva del reato, di cui il contravventore può beneficiare se elimina gli effetti della propria condotta o se ripristina lo stato dei luoghi esistente prima dell’offesa, provvedendo anche al pagamento di una somma pari a un quarto del massimo dell’ammenda stabilita per la contravvenzione commessa.</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>In particolare – con riferimento alle fattispecie contravvenzionali previste dal medesimo codice dell’ambiente che non abbiano cagionato né danno, né pericolo concreto e attuale alle risorse ambientali, urbanistiche o paesaggistiche protette (art. 318-bis) – è previsto (art. 318-ter) che l’organo di vigilanza con funzioni di polizia giudiziaria, o la stessa polizia giudiziaria, «allo scopo di eliminare la contravvenzione accertata», impartisce al contravventore «un’apposita prescrizione asseverata tecnicamente dall’ente specializzato competente nella materia trattata» e fissa un termine per la regolarizzazione «non superiore al tempo tecnicamente necessario». Con la prescrizione «l’organo accertatore può imporre specifiche misure atte a far cessare situazioni di pericolo ovvero la prosecuzione di attività potenzialmente pericolose».</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>Nello stesso tempo l’organo accertatore riferisce comunque la notizia di reato relativa alla contravvenzione al pubblico ministero, ma il procedimento per la contravvenzione è sospeso dal momento dell’iscrizione della notizia di reato nel registro di cui all’art. 335 del codice di procedura penale, fino al momento in cui il PM riceve comunicazione dell’adempimento o dell’inadempimento della prescrizione (art. 318-sexies cod. ambiente).</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>Il fulcro di questa procedura è imperniato sulla disposizione di cui all’art. 318-quater cod. ambiente, che prevede che entro 60 giorni dalla scadenza del termine fissato nella prescrizione, l’organo accertatore verifica se la violazione è stata eliminata nel termine e con le modalità indicati nella prescrizione stessa (comma 1).</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>Qualora la verifica abbia esito positivo il contravventore è ammesso alla cosiddetta oblazione amministrativa, ossia «a pagare in sede amministrativa, nel termine di trenta giorni, una somma pari a un quarto del massimo dell’ammenda stabilita per la contravvenzione commessa» (comma 2).</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>Se la verifica ha, invece, esito negativo «l’organo accertatore ne dà comunicazione al pubblico ministero e al contravventore entro novanta giorni dalla scadenza del termine fissato nella stessa prescrizione» (comma 3).</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>Mentre tale ultima ipotesi determina la ripresa del procedimento penale, la positiva verifica dell’adempimento delle prescrizioni può portare all’estinzione della contravvenzione. Infatti, l’art. 318-septies cod. ambiente stabilisce che «[l]a contravvenzione si estingue se il contravventore adempie alla prescrizione impartita dall’organo di vigilanza nel termine ivi fissato e provvede al pagamento previsto dall’articolo 318-quater, comma 2». In tal caso, il PM richiede l’archiviazione del procedimento.</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>È anche prevista un’evenienza ulteriore – quella dell’adempimento tardivo o con modalità diverse – che si ha quando il contravventore adempie «in un tempo superiore a quello indicato dalla prescrizione, e che comunque risulta congruo a norma dell’art. 318-quater, comma 1», oppure nell’ipotesi della «eliminazione delle conseguenze dannose o pericolose della contravvenzione con modalità diverse da quelle indicate dall’organo di vigilanza» (art. 318-septies, comma 3). In tale evenienza, aggiunge il comma 3 dell’art. 318-septies, l’adempimento tardivo o con modalità diverse «sono valutati ai fini dell’applicazione dell’art. 162-bis del codice penale. In tal caso, la somma da versare è ridotta alla metà del massimo dell’ammenda stabilita per la contravvenzione commessa».</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>4.– In questo contesto si colloca la disposizione censurata (art. 318-octies) che stabilisce: «Le norme della presente parte non si applicano ai procedimenti in corso alla data di entrata in vigore della medesima parte».</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>Va subito rilevato, quanto alla portata dell’espressione «procedimenti in corso», che tale locuzione sembrerebbe stabilire – come ritiene l’Avvocatura – che la causa estintiva in esame debba applicarsi soltanto alle contravvenzioni per le quali non sia avvenuta neppure l’iscrizione nel registro delle notizie di reato, alla data di entrata in vigore della legge; con l’iscrizione della notizia di reato nel registro di cui all’art. 335 cod. proc. pen. ha, infatti, inizio il procedimento penale.</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>In realtà, plausibilmente – e correttamente secondo un’interpretazione costituzionalmente orientata della disposizione in esame – il giudice rimettente ritiene che la locuzione «procedimenti in corso» faccia riferimento ai processi già iniziati, sì che la nuova normativa trova applicazione anche ai procedimenti pendenti nella fase delle indagini preliminari alla data di entrata in vigore della Parte Sesta-bis del codice dell’ambiente, in relazione ai quali non è stata ancora esercitata l’azione penale.</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>L’individuazione del discrimine temporale di applicabilità della procedura estintiva nel momento dell’esercizio dell’azione penale – e non già dell’iscrizione della notizia di reato nell’apposito registro – è coerente con la ratio di tale nuova normativa che, da una parte, mira ad assicurare una maggiore tutela dell’ambiente, favorendo la condotta ripristinatoria di chi abbia violato le norme del codice ponendo in essere una condotta prevista come reato contravvenzionale; e, dall’altra, persegue una finalità deflattiva, perché con la possibilità dell’oblazione amministrativa prima dell’esercizio dell’azione penale il processo non ha neppure inizio.</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>Infatti, l’applicazione della procedura speciale ai procedimenti pendenti nella fase delle indagini preliminari, determina, senz’altro, l’alleggerimento del carico giudiziario, in conformità all’intento altresì deflattivo della specifica disciplina di cui alla Parte Sesta-bis del codice dell’ambiente, come già riconosciuto da questa Corte (sentenza n. 76 del 2019).</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>È sul presupposto di tale interpretazione che il giudice rimettente chiede una pronuncia di illegittimità costituzionale, al fine di estendere l’ambito di applicazione di tale più favorevole disciplina ai procedimenti – quale quello a quo – che, nella fase transitoria della sua iniziale applicazione alla data di entrata in vigore (29 maggio 2015), si trovavano in una più avanzata fase del processo, ossia dopo l’esercizio dell’azione penale.</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>5.– La questione di costituzionalità non è, però, fondata.</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>6.– Le (sopra richiamate) disposizioni sulla cosiddetta oblazione amministrativa ambientale, in quanto consentono l’estinzione del reato prima che il processo abbia inizio con l’esercizio dell’azione penale, hanno anche una chiara valenza sostanziale, oltre che processuale, e costituiscono quindi «disposizioni […] più favorevoli al reo», rilevanti nel regime ordinario della successione delle leggi penali nel tempo (art. 2, quarto comma, cod. pen.).</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>Ciò chiama in causa il principio di retroattività della lex mitior, avendo questa Corte (sentenza n. 236 del 2011) affermato che «[l]’ambito di operatività del principio di retroattività in mitius non deve essere limitato alle sole disposizioni concernenti la misura della pena, ma va esteso a tutte le norme sostanziali che, pur riguardando profili diversi dalla sanzione in senso stretto, incidono sul complessivo trattamento riservato al reo». Il principio non si riferisce, dunque, soltanto a quelle norme che concernono in senso stretto la pena, ma anche a quelle disposizioni che incidono su discipline penali di natura sostanziale (sentenza n. 393 del 2006; in tal senso anche le sentenze n. 455, n. 85 e n. 72 del 1998; ordinanze n. 317 del 2000, n. 288 e n. 51 del 1999, n. 219 del 1997, n. 294 e n. 137 del 1996).</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>Inoltre, è costante la giurisprudenza di questa Corte nell’affermare che il principio della retroattività della lex mitior in materia penale non è riconducibile alla sfera di tutela dell’art. 25, secondo comma, Cost., secondo cui «[n]essuno può essere punito se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima del fatto commesso». Si è, infatti, ritenuto che «tale principio deve, invero, essere interpretato nel senso di vietare l’applicazione retroattiva delle sole leggi penali che stabiliscano nuove incriminazioni, ovvero che aggravino il trattamento sanzionatorio già previsto per un reato, non ostando così a una possibile applicazione retroattiva di leggi che, all’opposto, aboliscano precedenti incriminazioni ovvero attenuino il trattamento sanzionatorio già previsto per un reato» (sentenze n. 63 del 2019; nello stesso senso, sentenze n. 236 del 2011, n. 215 del 2008 e n. 393 del 2006).</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>L’applicazione retroattiva della legge favorevole – ha precisato ancora questa Corte (sentenza n. 63 del 2019) – non è, quindi, imposta dall’art. 25, secondo comma, Cost., «la cui ratio immediata è […] quella di tutelare la libertà di autodeterminazione individuale, garantendo al singolo di non essere sorpreso dall’inflizione di una sanzione penale per lui non prevedibile al momento della commissione del fatto. Una simile garanzia non è posta in discussione dall’applicazione di una norma penale, pur più gravosa di quelle entrate in vigore successivamente, che era comunque in vigore al momento del fatto: e ciò “per l’ovvia ragione che, nel caso considerato, la lex mitior sopravviene alla commissione del fatto, al quale l’autore si era liberamente autodeterminato sulla base del pregresso (e per lui meno favorevole) panorama normativo” (sentenza n. 394 del 2006)».</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>Il fondamento costituzionale è invece da rinvenire nel principio di eguaglianza di cui all’art. 3 Cost., «che impone, in linea di massima, di equiparare il trattamento sanzionatorio dei medesimi fatti, a prescindere dalla circostanza che essi siano stati commessi prima o dopo l’entrata in vigore della norma che ha disposto l’abolitio criminis o la modifica mitigatrice» (sentenza n. 394 del 2006).</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>7.– Da ciò consegue anche che, mentre, l’irretroattività in peius della legge penale costituisce un «valore assoluto e inderogabile», la regola della retroattività in mitius della legge penale medesima «è suscettibile di limitazioni e deroghe legittime sul piano costituzionale, ove sorrette da giustificazioni oggettivamente ragionevoli» (sentenza n. 236 del 2011).</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>Quanto «[a]l criterio di valutazione della legittimità costituzionale delle deroghe al principio di retroattività della legge favorevole», deve ribadirsi che tale principio può essere sacrificato da una legge ordinaria solo in favore di interessi di analogo rilievo, con la conseguenza che la scelta di derogare alla retroattività di una norma più favorevole «deve superare un vaglio positivo di ragionevolezza, non essendo a tal fine sufficiente che la norma derogatoria non sia manifestamente irragionevole» (sentenza n. 393 del 2006).</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>Anche nella sentenza n. 236 del 2011 questa Corte, in seguito alla pronuncia della Corte europea dei diritti dell’uomo, grande camera, sentenza 17 settembre 2009, Scoppola contro Italia, ha affermato che «il principio di retroattività in mitius attraverso l’art. 117, primo comma, Cost., ha acquistato un nuovo fondamento con l’interposizione dell’art. 7 della CEDU, come interpretato dalla Corte di Strasburgo»; ma ben può il legislatore «introdurre deroghe o limitazioni alla sua operatività, quando siano sorrette da una valida giustificazione».</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>8.– Alla stregua di siffatti criteri di giudizio, possono rinvenirsi, nella disciplina transitoria contenuta nella norma censurata, ragioni idonee a giustificare la inapplicabilità della nuova disciplina in esame – e segnatamente della speciale causa estintiva del reato di cui all’art. 318-septies cod. ambiente – ai procedimenti in relazione ai quali sia già stata esercitata l’azione penale alla data della sua entrata in vigore.</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>L’evidenziato profilo sostanziale della nuova normativa si innesta indissolubilmente sulla complessiva disciplina procedimentale, cadenzata diacronicamente nel momento in cui l’organo di vigilanza o la polizia giudiziaria impartiscono al contravventore le prescrizioni di ripristino dell’integrità ambientale; poi in quello della verifica e del controllo dell’adempimento; e, infine, in quello dell’ammissione alla speciale oblazione amministrativa ambientale e del pagamento della somma così determinata.</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>Solo all’esito di tutto ciò il reato si estingue (art. 318-septies), sicché questa “disposizione più favorevole”, ai sensi dell’art. 2, quarto comma, cod. pen., presuppone necessariamente l’applicabilità delle altre disposizioni procedimentali (artt. 318-bis e seguenti), le quali a loro volta sono strutturalmente e logicamente condizionate al fatto che l’azione penale non sia stata già esercitata e che si versi invece nella fase delle indagini preliminari, non essendo ipotizzabile una regressione in tale fase.</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>Del resto, tali disposizioni hanno accolto in modo pressoché integrale il modello di estinzione delle contravvenzioni previsto dal decreto legislativo 19 dicembre 1994, n. 758 (Modificazioni alla disciplina sanzionatoria in materia di lavoro), anche quanto alla norma transitoria, di cui all’art. 25, comma 2, cod. ambiente, di contenuto identico a quello oggetto delle odierne censure.</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>Con specifico riferimento a tale disposizione, questa Corte (ordinanze n. 460 del 1999, n. 415 e n. 121 del 1998) ha affermato che «è assolutamente pacifico che la nuova disciplina dell’estinzione del reato, contenuta nel capo II del d.lgs. n. 758 del 1994, è costruita in guisa tale da operare solo all’interno della fase delle indagini preliminari, essendo finalizzata – in caso di adempimento alla prescrizione impartita dall’organo di vigilanza e di pagamento in via amministrativa di una somma pari al quarto del massimo dell’ammenda stabilita per la contravvenzione commessa – alla richiesta di archiviazione per estinzione del reato da parte del pubblico ministero (artt. 21-24) e, quindi, ad evitare l’esercizio dell’azione penale».</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>Tali considerazioni possono valere anche con riferimento alla presente questione di legittimità costituzionale.</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>L’articolata procedura messa in campo per gli illeciti contravvenzionali previsti nel codice dell’ambiente dalla legge di riforma del 2015, assegna fondamentale e preminente rilievo alle prescrizioni imposte dall’organo competente, le quali sono impartite subito dopo l’accertamento del reato contravvenzionale in danno dell’ambiente e devono essere adempiute nei termini come esattamente fissati dallo stesso organo accertatore.</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>Il meccanismo delineato – che vede il PM intervenire alla fine, alternativamente per chiedere l’archiviazione per estinzione del reato ove il contravventore abbia adempiuto alle prescrizioni e versato la somma a titolo di oblazione in sede amministrativa, oppure, in caso di inadempimento, per riprendere le indagini – si colloca necessariamente nella fase delle indagini preliminari.</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>È questa necessaria collocazione che assicura la realizzazione della finalità dell’istituto.</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>La previsione della speciale oblazione amministrativa ambientale mira infatti da una parte ad assicurare, nell’immediatezza dell’accertamento della commissione dell’illecito, il ripristino della situazione ambientale alterata, ponendo tale onere a carico del contravventore. Ed al contempo è orientata a perseguire un effetto deflattivo perché la definizione del procedimento in sede amministrativa evita la celebrazione del processo, destinato a chiudersi con un decreto di archiviazione, qualora le prescrizioni e il pagamento siano stati adempiuti.</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>Per tale ragione la mancata applicazione della più favorevole disposizione di cui all’art. 318-septies cod. ambiente ai procedimenti in relazione ai quali sia già stata esercitata l’azione penale alla data di entrata in vigore della disposizione stessa è pienamente ragionevole, non potendosi ipotizzare – senza smentire le ragioni di speditezza processuale alle quali anche è ispirata la norma – una regressione del processo alla fase delle indagini preliminari al solo fine di attivare il meccanismo premiale suddetto con l’indicazione, ora per allora, di prescrizioni ad opera dell’organo di vigilanza o della polizia giudiziaria.</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>Del resto, il contravventore che comunque abbia eliminato le conseguenze dannose o pericolose del reato può avere comunque accesso all’oblazione prevista dall’art. 162-bis cod. pen.</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>9.– In conclusione, deve ritenersi che l’art. 318-octies cod. ambiente, nella parte in cui prevede che la causa estintiva contemplata nel precedente art. 318-septies non si applichi ai procedimenti penali per i quali sia stata esercitata l’azione penale alla data di entrata in vigore della Parte Sesta-bis del medesimo codice, non si pone in contrasto con l’art. 3 Cost.</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>La questione sollevata dal Giudice monocratico del Tribunale di Marsala, va dichiarata, pertanto, non fondata.</em></p>
