*Processo – Enti locali – Poteri sindacali di ordinanza, contingibilità e urgenza, attualità della situazione eccezionale e imprevedibile e decorso del tempo

Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 03.03.2025 n. 1767

            PRINCIPIO DI DIRITTO

I presupposti che consentono il legittimo esercizio del potere di ordinanza ex art. 54 del d.lgs. n. 267 del 2000 sono quelli della contingibilità, intesa nell’accezione di necessità che implica l’insussistenza di rimedi tipici e nominati per fronteggiare efficacemente il pericolo oppure che quelli sussistenti non siano adeguati ad affrontare, in maniera tempestiva, la situazione di pericolo, dell’urgenza, consistente nella materiale impossibilità di differire l’intervento ad altra data e dell’interesse pubblico da salvaguardare. Ed inoltre, il decorso del tempo non consuma il suddetto potere di ordinanza perché ciò che rileva è esclusivamente la dimostrazione dell’attualità del pericolo e della idoneità del provvedimento a porvi rimedio, sicché l’immediatezza dell’intervento urgente del Sindaco va rapportata all’effettiva esistenza di una situazione di pericolo al momento di adozione dell’ordinanza.            

            TESTO RILEVANTE DELLE DECISIONE

1. L’appello, come preannunciato con la citata ordinanza, presenta profili di inammissibilità, in disparte dai profili di improcedibilità da intendersi riferiti già al ricorso di prime cure, eccepiti da Roma Capitale.
2. Ed invero il primo giudice ha disatteso le doglianze attoree ritenendo che la gravata ordinanza contingibile e urgente fosse motivata non solo in relazione al profilo dell’insufficienza della larghezza di Via Vite per il transito dei mezzi di soccorso – profilo questo avversato dalla parte anche con la produzione di perizia tecnica – ma anche in considerazione dell’autonomo e sufficiente profilo motivazionale, non oggetto di alcuna contestazione, dato dalla circostanza che la postazione di commercio in titolarità della ricorrente non rispettasse la prescrizione dall’art. 158 comma 1 lettera f) d. lgs. n. 285/92, essendo posta a meno di cinque metri dall’incrocio.
3. Da ciò pertanto, secondo il primo giudice, la legittimità della stessa, stante l’insufficienza dello spazio per il transito e la manovra dei mezzi di soccorso, avuto riguardo al pericolo per la pubblica incolumità rappresentato da tale circostanza e la corretta ponderazione degli interessi in gioco, nonché l’applicabilità alla fattispecie de qua dell’art. 21 octies comma 2 l. 241/90, idoneo al superamento, quanto alla spiegata aziona impugnatoria, della censura riferita alla pretermissione del contraddittorio procedimentale.
4. L’appellante, lungi dal criticare il percorso motivazionale seguito dal primo giudice, si è limitata per un verso a riproporre i motivi del ricorso di prime cure […] E’ al riguardo noto che ai sensi dell’art. 101 comma 1 c.p.a. il ricorso in appello deve contenere specifiche censure contro i capi della sentenza gravata, non potendo risolversi nella mera riproposizione dei motivi di prime cure disattesi dal giudice di primo grado, pena l’inammissibilità dell’appello. Pertanto, l’appello deve sempre contenere, accanto alla parte volitiva, anche una parte critica, a confutazione della sentenza di primo grado, non trattandosi di un novum iudicium ma di una revisio prioris istantiae. A tal fine, pur non richiedendosi l’impiego di formule sacramentali, si esige l’onere specifico, a carico dell’appellante, di formulare una critica puntuale della motivazione della sentenza appellata in modo che il giudice di appello sia posto nelle condizioni di comprendere con chiarezza i principi, le norme e le ragioni per cui il primo giudice avrebbe dovuto decidere diversamente (ex multis Cons. Stato, sez. V, 01 luglio 2024, n. 577).
5. Per altro verso, come preannunciato nell’ordinanza ex art. 73 comma 3 c.p.a., l’appello risulta inammissibile anche sotto un secondo profilo , ovvero per divieto di ius novorum, ex art. 104 comma 1 c.p.a., essendo dedotte censure non espresse nei motivi di prime cure, come la mancata concessione di altra area di posteggio di superficie equivalente, nonché la violazione dell’art. 23 della Deliberazione del Consiglio Comunale n. 35/2006 (ex multis Cons. Stato, sez. V, 18 luglio 2024 n. 6440, secondo cui “nel processo amministrativo, stante la necessità di formulazione delle censure ex art. 40 c.p.a. nel termine decadenziale di rito per la proposizione del ricorso, ex art. 41 comma 2 c.p.a. devono considerarsi inammissibili in appello motivi diversi da quelli tempestivamente formulati con il ricorso di prime cure, stante il divieto di cui all’art. 104 comma 1 c.p.a.”).
6. Ne parte appellante, a fronte dell’eccezione di improcedibilità reiterata nella presente sede dal Comune, ha dedotto di avere interesse allo scrutinio del merito dell’appello a fini risarcitori, ex art. 34 comma 3 c.p.a., nei termini di cui all’art. 73 comma 1 c.p.a., secondo il principio al riguardo elaborato da Consiglio di Stato, Ad. Plen. 13 luglio 2022, n. 8. Né detto interesse è stato palesato all’esito della comunicazione dell’ordinanza ex art. 73 comma 3 c.p.a.
7. […] solo per esigenze di completezza si evidenzia come l’appello sia del tutto destituito di fondamento, non rilevando tra l’altro l’eventuale risalenza nel tempo della postazione di commercio in titolarità della ricorrente e pertanto anche del pericolo che l’ordinanza contingibile e urgente ha inteso prevenire. Come noto le ordinanze di necessità e urgenza, quali espressione di un potere amministrativo extra ordinem, volto a fronteggiare situazioni di urgente necessità, laddove all’uopo si rivelino inutili gli strumenti ordinari posti a disposizione dal legislatore, presuppongono necessariamente situazioni non tipizzate dalla legge di pericolo effettivo, la cui sussistenza deve essere suffragata da un’istruttoria adeguata e da una congrua motivazione, tali da giustificare la deviazione dal principio di tipicità degli atti amministrativi (ex multis da ultimo Cons. Stato, sez. V, 10 novembre 2022, n. 9846).
8. I presupposti che consentono il legittimo esercizio del potere di ordinanza ex art. 54 del d.lgs. n. 267 del 2000 sono quelli della contingibilità, intesa nell’accezione di necessità che implica l’insussistenza di rimedi tipici e nominati per fronteggiare efficacemente il pericolo oppure che quelli sussistenti non siano adeguati ad affrontare, in maniera tempestiva, la situazione di pericolo, dell’urgenza, consistente nella materiale impossibilità di differire l’intervento ad altra data e dell’interesse pubblico da salvaguardare (Cons. Stato, sez. IV, 25 marzo 2022, n. 2193).
9. L’emanazione di un’ordinanza contingibile e urgente, presuppone pertanto l’esistenza di una situazione eccezionale ed imprevedibile: tale presupposto, tuttavia, va interpretato nel senso che rileva non la circostanza (estrinseca) che il pericolo sia correlato ad una situazione preesistente ovvero ad un evento nuovo ed imprevedibile, ma la sussistenza (intrinseca) della necessità e dell’urgenza attuale di intervenire a difesa degli interessi pubblici da tutelare, a prescindere sia dalla prevedibilità, che, soprattutto, dall’imputabilità se del caso perfino all’Amministrazione stessa della situazione di pericolo che il provvedimento è rivolto a rimuovere. In definitiva, cioè, il decorso del tempo non consuma il potere di ordinanza, “perché ciò che rileva è esclusivamente la dimostrazione dell’attualità del pericolo e della idoneità del provvedimento a porvi rimedio, sicché l’immediatezza dell’intervento urgente del Sindaco va rapportata all’effettiva esistenza di una situazione di pericolo al momento di adozione dell’ordinanza” (Cons. Stato, sez. II, 22 luglio 2019, n. 5150 con richiamo anche a propri precedenti).
10. Del tutto irrilevanti, ai fini dell’accoglimento dell’appello, sono poi le doglianze, reiterate nella presente sede ed insistentemente anche nella memoria depositata all’esito della comunicazione dell’ordinanza ex art. 73 comma 3 c.p.a., circa la sufficienza della larghezza della strada de qua, avuto riguardo alla sufficienza, già ravvisata dal primo giudice, dell’ulteriore profilo motivazionale, dato dal mancato rispetto della distanza dall’incrocio, non avversato dalla parte in prime cure.
11. Ciò, in ragione del principio, di cui ha fatto applicazione il primo giudice, radicato nella giurisprudenza amministrativa con riferimento all’impugnazione di provvedimenti amministrativi plurimotivati, secondo cui, in presenza di provvedimenti motivati con distinte ragioni, ciascuna delle quali di per sé astrattamente sufficiente a sorreggere la volizione amministrativa, la parte che agisce per l’annullamento ha l’onere di aggredire tutti i pilastri motivazionali che reggono l’avversata decisione, pena l’inammissibilità dell’azione, strutturalmente inidonea, quand’anche accolta, a determinare l’annullamento dell’atto, che, al contrario, resterebbe in piedi in virtù delle ragioni non fatte oggetto di censura (ex multis Cons. Stato, sez. V, 06 febbraio 2024, n. 1215).
12. L’appello va dunque dichiarato inammissibile, ferma in ogni caso l’improcedibilità del ricorso di prime cure, alla stregua dei precedenti rilievi.