Corte di Cassazione, Sezioni Unite Civili, ordinanza 13 agosto 2024 n. 22777
PRINCIPIO DI DIRITTO
Integra l’eccesso di potere giurisdizionale del giudice amministrativo, sotto il profilo dello sconfinamento nella sfera riservata al potere discrezionale della p.a., la pronuncia che si spinga a prefigurare il possibile esito di una valutazione riservata all’amministrazione individuando un’unica corretta modalità di esercizio della discrezionalità propria di questa. In tal modo, difatti, il giudice amministrativo estende, in concreto, la propria giurisdizione direttamente nella sfera riservata all’amministrazione, invadendone l’ambito mediante una decisione strumentale alla valutazione dell’opportunità e/o della convenienza di un atto.
La violazione del limite della giurisdizione per asserito arretramento non è configurabile neppure in astratto quando, come nella specie, la negazione di tutela alla situazione soggettiva azionata risulti frutto di una scelta ermeneutica a proposito del significato delle norme di diritto applicate. In questa condizione si rimane nei limiti interni della giurisdizione, poiché le scelte ermeneutiche del giudice amministrativo possono integrare – come quelle di qualunque giudice – al più un errore giuridico, in iudicando o in procedendo.
TESTO RILEVANTE DELLA DECISIONE
- – Col primo motivo del ricorso principale è denunziata la violazione e falsa applicazione dell’art. 4 della legge n. 2248 del 1865, all. E, e degli artt. art. 7, 31 e 34 cod. proc. amm. In particolare viene dedotto l’eccesso di potere giurisdizionale per cd. sconfinamento, giacché il Consiglio di Stato avrebbe imposto, nella sostanza, alla Città Metropolitana, l’adozione di uno specifico provvedimento, sia pure a contenuto alternativo tra l’acquisizione sanante e la restituzione del bene.
- – Col secondo e col terzo motivo del ricorso medesimo è denunziata la violazione e falsa applicazione degli artt. 7 e 34 cod. proc. amm. In tal caso viene dedotto l’eccesso di potere giurisdizione per cd. arretramento sotto due profili: (i) per avere la sentenza negato l’esistenza di un potere di condanna alla restituzione del terreno illegittimamente occupato nei confronti dell’autore dell’illecito, quale reintegrazione in forma specifica del danneggiato, così precludendo, nelle more dell’esercizio di un potere autoritativo, la cognizione giurisdizionale del fatto illecito integrato dall’occupazione illegittima del fondo, in contrasto con gli artt. 2058 cod. civ., 34 cod. proc. amm. e anche con la giurisprudenza di questa Corte; (ii) per aver negato, altresì, l’esistenza del potere di condanna anche a fronte del risarcimento per equivalente monetario del danno derivante dall’illegittima occupazione del bene e dalla conseguente privazione del diritto di godimento nelle more del provvedimento da adottarsi ai sensi dell’art. 42-bis del T.u.e.
III. – Con l’unico motivo del ricorso incidentale è denunziata, con analoghe argomentazioni, la violazione e falsa applicazione degli artt. 7 e 34 cod. proc. amm. per eccesso di potere giurisdizionale anche in tal caso derivante da arretramento, nella parte in cui il Consiglio di Stato ha ritenuto inammissibile la domanda di risarcimento avanzata – in forma specifica e per equivalente – dal danneggiato fino a quando la pubblica amministrazione non avesse deciso e attuato una delle facoltà riconosciute dall’art. 42-bis del T.u.e.
- – Il primo motivo del ricorso principale è infondato. Integra l’eccesso di potere giurisdizionale del giudice amministrativo, sotto il profilo dello sconfinamento nella sfera riservata al potere discrezionale della p.a., la pronuncia che si spinga a prefigurare il possibile esito di una valutazione riservata all’amministrazione individuando un’unica corretta modalità di esercizio della discrezionalità propria di questa. In tal modo, difatti, il giudice amministrativo estende, in concreto, la propria giurisdizione direttamente nella sfera riservata all’amministrazione, invadendone l’ambito mediante una decisione strumentale alla valutazione dell’opportunità e/o della convenienza di un atto (cfr. tra le varie Cass. Sez. U n. 29082-19, Cass. Sez. U n. 7832-20, Cass. Sez. U n. 16260- 20, Cass. Sez. U n. 5365-22).
E difatti in linea generale si dice che il vizio sussiste quando con la sua decisione il giudice amministrativo compia una diretta e concreta valutazione della opportunità e convenienza di un atto, ovvero quando la decisione finale, pur nel rispetto della formula dell’annullamento, esprima la volontà del giudicante di sostituirsi a quella dell’amministrazione, così esercitando una giurisdizione di merito in situazioni che avrebbero potuto dare ingresso soltanto a una giurisdizione di legittimità (o esclusiva) (v. anche Cass. Sez. U. n. 18671-20).
Nella situazione di specie, il Consiglio di Stato non ha imposto all’amministrazione l’adozione di uno specifico (seppure alternativo) modulo provvedimentale, e quindi non ha usurpato la funzione amministrativa. Si è fermato alla ricognizione del dato normativo (art. 42-bis del T.u.e.) ritenuto essenziale alla stregua di premessa per la soluzione del caso concreto, secondo le alternative in esso stabilite, e ne ha tratto le conseguenze.
Ha in vero affermato che fino alla decisione dell’amministrazione circa l’esercizio o meno del potere disciplinato dalla norma nessuna statuizione giudiziale poteva essere emanata sui profili risarcitori – in forma specifica o per equivalente – derivanti dall’asserita occupazione illegittima del fondo, trattandosi di profili correlabili a un potere amministrativo non ancora esercitato.
- – Il secondo e il terzo motivo del ricorso principale, così come l’unico motivo del ricorso incidentale, attengono a tale specifico rilievo, e lo criticano – questa volta – per eccesso di potere da arretramento.
I motivi sono inammissibili. La violazione del limite della giurisdizione per asserito arretramento non è configurabile neppure in astratto quando, come nella specie, la negazione di tutela alla situazione soggettiva azionata risulti frutto di una scelta ermeneutica – giusta o sbagliata che sia – a proposito del significato delle norme di diritto applicate (ex aliis v. Cass. Sez. U n. 27174-22). In questa condizione si rimane nei limiti interni della giurisdizione, poiché le scelte ermeneutiche del giudice amministrativo possono integrare – come quelle di qualunque giudice – al più un errore giuridico, in iudicando o in procedendo (v. Cass. Sez. U n. 27770-20, Cass. Sez. U n. 12586-19 e molte altre).
In altre parole, così come per l’ipotesi di sconfinamento, anche il vizio di giurisdizione da arretramento può essere affermato in rapporto al solo limite esterno, e il mero fatto della negazione della tutela azionata, dipendente da una scelta interpretativa di norme di legge, non è tale da integrarlo, essendo cosa diversa dall’ipotesi nella quale si affermi, invece, che la specifica situazione soggettiva è completamente priva di tutela in astratto, per un difetto assoluto di giurisdizione.
- – Le difficoltà della ricostruzione giuridica sottesa alla vicenda che ha condotto al giudizio amministrativo di danno costituisce (v. C. cost. n. 77 del 2018) grave ragione di compensazione delle spese processuali.
