Corte di cassazione, Sezioni Unite civili, sentenza 22 gennaio 2024, n. 2223
Le controversie nelle quali si controverte sul diritto di accesso agli atti conservati dalla SIAE – Società Italiana degli Autori e degli Editori (nella specie, relativi ai compensi per diritti di copia privata pagati, o meno, dalle imprese ex artt. 71sexies e ss. della l. n. 633 del 1941) rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario, sia per l’ampia formulazione dell’art. 1, comma 2, della l. n. 2 del 2008, sia per la natura della SIAE che – anche alla luce della liberalizzazione del mercato dei diritti d’autore, operata con d.lgs. n. 35 del 2017 attuativo della direttiva 2014/26/UE, c.d. direttiva Barnier – opera ormai con modalità privatistiche, sottoposte al rispetto delle regole di concorrenza ed incompatibili con una gestione pubblicistica dei diritti d’autore
TESTO RILEVANTE DELLA DECISIONE
1. — Chi ricorre deduce il difetto della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, assumendo non possano trovare applicazione gli artt. 22 ss. l. n. 241/1990, posto che l’attività di intermediazione svolta da SIAE nei confronti dei propri mandanti è soggetta esclusivamente alle norme di diritto privato, giusta l’art. 1, comma 2, l. n. 2 del 2008. Osserva che tale principio non sconta alcuna deroga e che, in conseguenza, non può trovare spazio applicativo l’istituto dell’accesso documentale: il che ― aggiunge ― porta a negare che, con riguardo all’attività della SIAE possa configurarsi la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
Deduce la ricorrente che tale conclusione è imposta dalla compiuta liberalizzazione che ha caratterizzato, negli ultimi anni, il mercato dell’intermediazione del diritto d’autore e dal contestuale processo di «aziendalizzazione» che ha interessato, in particolare, la SIAE. La società istante osserva che l’attività di intermediazione da essa svolta ha una valenza meramente privatistica, specie all’indomani dell’intervento legislativo che ha determinato la cessazione della posizione di esclusiva riservata all’ente: rammenta, infatti, che in base all’art. 180 l. n. 633 del 1941, per come novellato dal d.l. n. 148/2017, convertito con l. n. 172/2017, l’attività di intermediario è suscettibile di essere svolta anche dagli organismi di gestione collettiva di cui al d.lgs. n. 25/2017.
2. ― Si fa questione del dIritto di accesso, e cioè del «diritto degli interessati di prendere visione e di estrarre copia di documenti amministrativi», intendendosi per interessati «tutti i soggetti privati, compresi quelli portatori di interessi pubblici o diffusi, che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso»; [art. 22, comma, 1, lett. a) e lett. b), l. n. 241/1990].
Tale diritto si esercita nei confronti delle pubbliche amministrazioni, delle aziende autonome e speciali, degli enti pubblici e dei gestori di pubblici servizi (art. 23 l. cit.). Si tratta dell’accesso denominato «documentale», correlato, per l’appunto, all’interesse diretto di cui si è detto, e che va tenuto distinto dall’accesso «civico» contemplato dal d.lgs. n. 33/2013 (e cioè del diritto a informazioni, documenti e dati che le Amministrazioni hanno l’obbligo di pubblicare nei propri siti istituzionali nei casi in cui gli stessi non siano stati pubblicati, e di richiedere, inoltre, la pubblicazione di documenti e di dati ulteriori rispetto a quelli che le Amministrazioni stesse sono obbligate a pubblicare: art. 5 d.lgs. cit.).
Le controversie aventi ad oggetto il «diritto di accesso ai documenti amministrativi» e la «violazione degli obblighi di trasparenza amministrativa» rientrano, come noto, nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, giusta l’art. 133, lett. a), comma 1, n. 6, c.p.a..
Tale giurisdizione non può tuttavia estendersi all’impugnativa di un atto ― quello del diniego dell’accesso ― posto in essere dalla SIAE. Dispone, infatti, l’art. 1, comma 2, l. n. 2/2008: «L’attività della SIAE è disciplinata dalle norme di diritto privato. Tutte le controversie concernenti le attività dell’ente, ivi incluse le modalità di gestione dei diritti, nonché l’organizzazione e le procedure di elezione e di funzionamento degli organi sociali, sono devolute alla giurisdizione ordinaria, fatte salve le competenze degli organi della giurisdizione tributaria».
Come hanno precisato le Sezioni Unite ─ se pure con riferimento a diversa fattispecie ─ la norma presenta una formulazione ampia ed omnicomprensiva, «il cui tenore letterale esprime con estrema chiarezza l’intento del legislatore di devolvere alla giurisdizione ordinaria tutte le controversie relative all’attività della SIAE, fatta eccezione soltanto per quelle spettanti alla giurisdizione tributaria, e ciò in correlazione con l’assoggettamento di tale attività alle norme di diritto privato e con il risalto conferito alla natura associativa dell’ente, nonché al fine di consentire il superamento delle incertezze determinate dal criterio di riparto della giurisdizione» (Cass. Sez. U. 28 aprile 2020, n. 8238, in motivazione).
Nella prospettiva indicata, la devoluzione delle controversie alla giurisdizione del giudice ordinario costituisce il riflesso della natura privatistica sia dell’ente, che dell’attività istituzionale di questo. Si coniuga, cioè, col processo di «aziendalizzazione» della SIAE, contraddistinto non solo dall’assoggettamento della sua gestione al principio di economicità con la connessa valorizzazione dei profili imprenditoriali dell’attività, ma anche e soprattutto dalla cessazione del regime monopolistico di gestione dei diritti d’autore, determinato dal d.lgs. n. 35 del 2017 e dalla conseguente apertura del mercato a forme concorrenziali, difficilmente compatibile con modalità di gestione amministrativa dei rapporti (sent. cit., sempre in motivazione).
E’ vero, in linea di principio, che la normativa in tema di accesso agli atti è riferibile sia all’attività amministrativa che si estrinseca in pubbliche funzioni e poteri amministrativi, sia all’attività che persegue, nei limiti consentiti dall’ordinamento, finalità istituzionali in forma privatistiche (così, in motivazione: Cass. Sez. U. 16 febbraio 2006, n. 3367; Cass. Sez. U. 20 aprile 2018, n. 9912): ma è altrettanto vero che con riguardo alla SIAE l’art. 1, comma 2, l. n. 2 del 2008 esclude, di fatto, che l’attività dell’ente ― che ha natura privatistica ― possa dar ragione del radicamento di alcuna forma di giurisdizione amministrativa. In presenza di tale esclusione deve dunque negarsi che il diritto dell’interessato di prendere visione e di estrarre copia di documenti nella disponibilità della SIAE rientri nella giurisdizione amministrativa.
La soluzione indicata non è a ben vedere contrastante col principio, affermato in passato dalle Sezioni Unite, per cui in materia di diritto di accesso ai sensi della legge n. 241/1990 la questione del difetto di giurisdizione del giudice amministrativo basata sull’assunto della non assoggettabilità, alla detta normativa, dell’ente al quale la richiesta è stata inutilmente presentata, in quanto non compreso tra quelli menzionati dall’art. 23 l. cit., non integra una questione di giurisdizione in senso tecnico, ma una questione di merito relativa all’esistenza o meno del diritto di accesso azionato davanti al giudice amministrativo dall’art. 23 (così Cass. Sez. U. 21 maggio 2003, n. 7948 e Cass. Sez. U. 16 febbraio 2006, n. 3367).
Può rilevarsi, infatti, che nella materia che qui interessa l’esclusione della giurisdizione del giudice amministrativo discende da una precisa prescrizione di legge. La strada percorsa dalla richiamata giurisprudenza potrebbe quindi seguirsi solo se si ritenesse che l’art. 1, comma 2, della l. n. 2/2008 non riguardi il diritto di accesso: ove si reputasse, cioè, che tale norma non abbia portata derogatoria rispetto alla previsione che assegna in via generale al giudice amministrativo la giurisdizione sul diritto in questione. Ma la formulazione dell’art. 1, comma 2 (che regola la giurisdizione delimitando quella del giudice ordinario in ragione della sola giurisdizione tributaria) non consente un tale approdo, anche alla luce di quanto evidenziato da Cass. Sez. U. 28 aprile 2020, n. 8238, cit..
Nelle more del differimento dell’adunanza camerale alla data odierna, la questione oggetto dell’odierno regolamento è stata risolta recentissimamente, proprio nel senso del riconoscimento della giurisdizione del giudice ordinario, da Cass. Sez. U. 4 luglio 2023, n. 18893,. Questo il principio di diritto enunciato: «Le controversie nelle quali si controverte sul diritto di accesso agli atti conservati dalla SIAE – Società Italiana degli Autori e degli Editori (nella specie, relativi ai compensi per diritti di copia privata pagati, o meno, dalle imprese ex artt. 71sexies e ss. della l. n. 633 del 1941) rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario, sia per l’ampia formulazione dell’art. 1, comma 2, della l. n. 2 del 2008, sia per la natura della SIAE che – anche alla luce della liberalizzazione del mercato dei diritti d’autore, operata con d.lgs. n. 35 del 2017 attuativo della direttiva 2014/26/UE, c.d. direttiva Barnier – opera ormai con modalità privatistiche, sottoposte al rispetto delle regole di concorrenza ed incompatibili con una gestione pubblicistica dei diritti d’autore».
In detta pronuncia si è incisivamente rilevato che per effetto dell’attuazione della dir. 2014/26/UE, c.d. direttiva Barnier, recepita nel nostro ordinamento dal d.lgs. n. 35 del 2017, ai sensi del vigente art. 180 l. n. 633/1941, quale modificato ad opera del d.l. n. 148 del 2017, convertito con l.172/2017, ormai operano in Italia, oltre alla SIAE, anche altri organismi di gestione collettiva, qualificati come imprese del diritto dell’Unione Europea (in tal senso: Corte giust. UE 14 settembre 2017, C-177/2016, Akka), sottoposte alla normativa in materia di tutela della concorrenza, in taluni casi neppure ricompresi nell’elenco IPA delle Pubbliche Amministrazioni e Gestori di Pubblici Servizi.
Si è conseguentemente osservato che risulta coerente assoggettare tutte le controversie alla giurisdizione del giudice ordinario e quindi alle Sezioni Specializzate in materia di impresa: «Il processo di liberalizzazione che ha riguardato il mercato del diritto d’autore, a seguito della direttiva c.d. Barnier, ha comportato il venir meno del regime di esclusiva per SIAE nel mercato dell’intermediazione del diritto d’autore, che oramai si pone al pari degli altri soggetti privati organismi di gestione collettiva. Non può sopravvivere una disparità di trattamento tra autori ed editori associati a SIAE, che dovrebbero incardinare il giudizio inerente le modalità di gestione dei diritti, dinanzi al giudice amministrativo, rispetto agli associati degli altri organismi, che debbano incardinare il giudizio dinanzi al giudice ordinario» (sent. cit., in motivazione).
3. ― In conclusione, si deve riconoscere che la giurisdizione sul diritto di accesso fatto valere dall’odierno controricorrente compete al giudice ordinario. Le spese processuali relative al regolamento preventivo di giurisdizione vanno rimesse al giudizio di merito.
