Corte di Cassazione, Sezioni Unite Civili, sentenza 19 luglio 2024, n. 20006
PRINCIPIO DI DIRITTO
L’importo delle borse di studio dei medici specializzandi iscritti ai corsi di specializzazione negli anni accademici compresi tra il 1992/1993 e il 2005/2006 non è soggetto, né ad incremento in relazione alla variazione del costo della vita, né all’adeguamento triennale previsto dall’art. 6, comma 1, d.lgs. n. 257 del 1991; ciò per effetto del blocco di tali aggiornamenti previsto, con effetti convergenti e senza soluzione di continuità, dall’art. 7, comma 5, d.l. n. 384 del 1992, convertito nella l. n. 438 del 1992, come interpretato dall’art. 1, comma 33, l. n. 549 del 1995; dall’art. 3, comma 36, l. n. 537 del 1993; dall’art. 1, comma 66, l. n. 662 del 1996; dall’art. 32, comma 12, l. n. 449 del 1997; dall’art. 22 l. n. 488 del 1999; dall’art. 36 l. n. 289 del 2002.
TESTO RILEVANTE DELLA DECISIONE (sintesi massimata)
- La questione rimessa e la sua prospettazione;
1.1. […] sta nello stabilire se […] in funzione del miglioramento stipendiale tabellare minimo previsto dalla contrattazione relativa al personale medico dipendente del Servizio sanitario nazionale la serie numerosa di interventi normativi diretti a bloccare nel tempo l’attuazione di tale previsione per esigenze di bilancio e programmazione finanziaria […] lasci emergere oppure no un intervallo temporale […] nel quale tale blocco non opera (e dunque deve per contro trovare applicazione la disciplina originariamente dettata dall’art. 6, comma 1, d.lgs. 257 del 1991);
- Fonti normative;
2.1. Il d.lgs. n. 257 del 1991 […] stabilisce nell’art. 6, comma 1, che «Agli ammessi alle scuole di specializzazione […] è corrisposta, per tutta la durata del corso, ad esclusione dei periodi di sospensione della formazione specialistica, una borsa di studio […]. Tale importo viene annualmente, a partire dal 1° gennaio 1992, incrementato del tasso programmato d’inflazione ed è rideterminato, ogni triennio, con decreto del Ministro della sanità, di concerto con i Ministri dell’università e della ricerca scientifica e tecnologica e del tesoro, in funzione del miglioramento stipendiale tabellare minimo previsto dalla contrattazione relativa al personale medico dipendente del Servizio sanitario nazionale»;
2.2. La norma prevede dunque due tipi di aggiornamento incrementativo […]: a) il primo, annuale, collegato al tasso programmato d’inflazione (c.d. adeguamento dinamico); b) il secondo affidato ad un decreto ministeriale da emanarsi ogni triennio;
2.3. L’incremento sub a) mira, in maniera dinamica, all’adeguamento automatico dell’importo della borsa di studio al costo della vita, […] ed è annuale […]; quello sub b) incide, invece, proprio sul detto ammontare, che è modificato in relazione all’andamento della contrattazione relativa al personale medico dipendente del SSN ogni tre anni […];
- L’importo della borsa di studio, aggiornato per il 1992 per effetto di una rivalutazione […] non ha poi successivamente subito alcuna variazione, in virtù di una serie di disposizioni di blocco […];
3.1. La prima è quella contenuta nell’art. 7, comma 5, […] l. n. 438 del 1992 a tenore del quale «Tutte le indennità, compensi, gratifiche ed emolumenti di qualsiasi genere, […], sono corrisposti per l’anno 1993 nella stessa misura dell’anno 1992»;
3.2. […] la seconda disposizione […] è quella contenuta nella legge 24 dicembre 1993,n. 537 art. 3, comma 36 (Pubblico impiego), a mente del quale «Continuano ad applicarsi, nel triennio 1994-1996, le disposizioni dell’articolo 7, commi 5 e 6, dalla legge 14 novembre 1992, n. 438»;
3.3. […] la prima norma che consente un blocco anche alle borse di studio per gli specializzandi […] è quella contenuta nella legge 1995, n. 549 […] art. 1, comma 33, a tenore del quale: «Le disposizioni di cui all’art. 7, commi 5 e 6, legge 14 novembre 1992, n. 438, prorogate per il triennio 1994-1996 dall’art. 3, comma 36, della legge 24 dicembre 1993, n. 537, vanno interpretate nel senso che tra le indennità, compensi, gratifiche ed emolumenti di qualsiasi genere, da
corrispondere nella misura prevista per il 1992, sono comprese le borse di studio di cui all’art. 6 del decreto legislativo 8 agosto 1991, n. 257».
3.4. Seguono […] nell’ordine (cronologico): legge 23 dicembre 1996, n. 662, art. 1, comma 66 […] legge 27 dicembre 1997, n. 449 art. 32 […] legge 23 dicembre 1999, n. 488 art. 22 […] legge 27 dicembre 2002, n. 289 art. 36 […]legge 23 dicembre 2005, n. 266 art. 1, comma 212 […];
- L’evoluzione giurisprudenziale
4.1. Le prime pronunce della S.C. che hanno affrontato la questione l’hanno risolta […] sulla base di argomenti tratti dalle sentenze n. 242 del 1999 e n. 432 del 1997 della Corte costituzionale […] nel senso che il blocco della rideterminazione triennale, in base al disposto dall’art. 7, comma 1, primo periodo, del d.l. n. 384 del 1992, dovesse ritenersi efficace per il solo biennio 1992/1993, in mancanza di specifiche disposizioni di proroga della misura […];
4.2. La questione è stata riconsiderata da Cass. Sez. L. n. 4449 del 23/02/2018 sulla base di una più completa analisi del quadro normativo.
4.3. Diversi medici specializzandi avevano chiesto, tra l’altro e per quanto interessa in questa sede, «il riconoscimento del diritto alla indicizzazione annuale della borsa di studio e alla sua rideterminazione triennale in relazione agli incrementi stipendiali previsti dal CCNL per i medici neoassunti del SSN (…)»;
4.4. A fronte del rigetto della domanda da parte della Corte d’appello, i medici appellanti […] proposero ricorso per cassazione;
4.5. Il motivo venne rigettato;
4.6. Ribadito il principio,[…] secondo cui l’importo della borsa di studio prevista dall’art. 6 del d.lgs. 8 agosto 1991, n. 257, non è soggetto ad incremento in relazione alla variazione del costo della vita per gli anni accademici successivi al 1992-1993 […] con riferimento alla questione della rideterminazione triennale […] evidenzia che il legislatore ha fatto riferimento all’intero corpus normativo contenuto nell’art. 6 c. 1 del D. Lgs. n. 257 del 1991, e, dunque, sia all’incremento annuale del tasso programmato d’inflazione sia alla rideterminazione triennale correlata al miglioramento stipendiale tabellare minimo previsto dalla contrattazione relativa al personale medico dipendente del Servizio sanitario nazionale Siffatta lettura trova conforto nella circostanza che l’intera quota del Fondo sanitario nazionale destinata al finanziamento delle borse di studio per la formazione dei medici specialistici, a far tempo dal 1998, è stata consolidata nell’importo […]»;
4.7. Ha poi tratto ulteriore decisivo argomento dall’art. 36 c. 1 della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (legge finanziaria 2003), rilevando come tale disposizione, richiamando il comma 5 dell’art. 7 d.l. n. 384 del 1992 e le successive norme di proroga […]stabilisca che «fino alla stipula del contratto annuale di formazione e lavoro previsto dall’articolo 37 del decreto legislativo 17 agosto 1999, n. 368, l’ammontare delle borse di studio corrisposte ai medici in formazione specialistica […] rimane consolidato nell’importo previsto dall’articolo 32, comma 12, della legge 27 dicembre 1997, n.
449, e successive modificazioni»;
4.8. Ha concluso, quindi, nel senso che «a partire dal 1998 e sino al 2005 le borse di studio dei medici specializzandi non erano soggette all’incremento triennale previsto dal c. 1 dell’art. 6 del D. Lgs. n. 257 del 1991»;
4.9. […] nella pronuncia di Cass. n. 4449 del 2018 si fa riferimento al periodo successivo al 1° gennaio 1998. […] La sentenza, tuttavia, non affronta esplicitamente. […] la questione della spettanza o meno della rideterminazione nel periodo anteriore, non coperto dal congelamento per altra via precedentemente ritenuto sulla base del comma 1 dell’art. 7 d.l. n. 384 del 1992;
4.10. Si era posto, dunque, il problema se il principio affermato […] si ponesse in contrasto con quello affermato […] dalle pronunce della Sezione Lavoro […] che avevano affermato che il blocco della rideterminazione triennale da essa previsto, deve ritenersi efficace per il solo biennio 1992/1993;
4.11. Due coeve pronunce successive della Sezione Lavoro hanno escluso la sussistenza di un tale contrasto […] sul presupposto che il blocco degli incrementi contrattuali non si fosse esteso successivamente al 31 dicembre 1993 e riguardasse il solo biennio 1992-1993 […];
4.12. Sta di fatto, però, che nelle successive numerosissime pronunce l’art. 32, comma 12, l. n. 449 del 1997, con l’ivi previsto consolidamento […] della «quota del Fondo sanitario nazionale destinata al finanziamento delle borse di studio» viene ad assumere rilievo centrale e sostanzialmente esclusivo, quale ragione giustificatrice della esclusione del diritto alla rideterminazione triennale delle borse di studio.
- L’ordinanza di rimessione
5.1. Individuata nei termini sopra esposti […] l’ordinanza di rimessione, rileva che gli stessi, se non apertamente in contrasto tra loro, si mostrano non collimanti e ambigui, tanto da rendere opportuno […] l’intervento chiarificatore delle Sezioni Unite;
5.2. Il problema si concentra sulla interpretazione dell’art. 7, comma 5, d.l. n. 384 del 1992 […] dovendosi indagare se esso […] oltre a offrire la base normativa giustificativa del blocco dell’adeguamento dinamico annuale dal 1994 al 2005, possa ritenersi applicabile anche alla rideterminazione statica triennale […];
5.6. […] giova anzitutto evidenziare che non è dato registrare un vero e proprio contrasto, potendosi esso piuttosto considerare il risultato di una graduale stratificazione degli approdi nel tempo raggiunti dalla elaborazione giurisprudenziale […];
5.7. Mentre le prime pronunce, facendo leva […] sulla […] specifica previsione dedicata, nel comma 1 dell’art. 7 del d.l. n. 384 del 1992 hanno ritenuto che la norma di cui al comma 5 dello stesso art. […]. dovesse ritenersi correlabile solo alla componente dinamica (indicizzazione annuale) dell’adeguamento […] delle borse di studio e non anche alla componente statica (rideterminazione triennale) […] ;
5.8. I […] più numerosi arresti hanno invece ritenuto che il detto comma 5, fosse da ritenere espressivo, come detto, «dell’intento del nostro legislatore di congelare al livello del 1992 l’importo delle singole borse di studio e correlativamente di disporre analoghi blocchi sugli aggregati economici destinati al loro finanziamento, al fine di evitare nell’attuale contesto storico, caratterizzato da una ormai cronica carenza di risorse finanziarie, la riduzione progressiva del numero dei soggetti ammessi alla frequenza dei corsi, con correlato danno sociale»;
5.9. Proprio l’arresto di Cass. n. 4449 del 2018 segna invero il passaggio tra una prima fase dell’interpretazione giurisprudenziale, […] da quella successiva confermativa di cui all’art. 36, comma 1, l. n. 289 del 2002 (legge finanziaria 2003), che, nel disporre il «consolidamento […] della quota del Fondo sanitario nazionale destinata al finanziamento delle borse di studio, è stata ritenuta tale da determinare anche il blocco dell’adeguamento c.d. statico;
5.10. Il vero è che Cass. n. 4449 del 2018 ha operato un radicale cambio di prospettiva nell’approccio alla questione, basato sull’art. 32, comma 12, l. n. 449 del 1997 […] la nuova impostazione argomentativa da essa introdotta […] ha via via condotto l’elaborazione successiva ad assegnargli il ruolo anche di chiave di lettura per una rimeditata esegesi retrospettiva delle fonti normative succedutesi in materia;
- La natura del rapporto e sua rilevanza nella esegesi delle norme;
11.1. […] entrando ora in medias res, la risposta ai quesiti posti dall’ordinanza interlocutoria deve muovere da un rilievo […] relativo alla natura del rapporto che sorge per effetto dell’iscrizione alle scuole di specializzazione in medicina secondo la disciplina dettata dal d.lgs. n. 257 del 1991;
11.2. […] l’attività svolta dai medici iscritti alle scuole di specializzazione universitarie non è inquadrabile nell’ambito del rapporto di lavoro subordinato né del lavoro parasubordinato, non essendo ravvisabile una relazione sinallagmatica di scambio tra la suddetta attività e la remunerazione prevista dalla legge. Trattasi piuttosto di un rapporto di diritto privato come tale sottratto ai limiti ed ai vincoli di disciplina che sono invece propri del rapporto di lavoro subordinato o parasubordinato, in ragione della rilevanza costituzionale e sovranazionale dei diritti coinvolti;
11.3. Tale principio deve costituire imprescindibile chiave di lettura della normativa di blocco;
11.4. Il problema interpretativo posto dall’ordinanza interlocutoria nasce a ben vedere dalla tecnica redazionale adottata dai conditores di tale norma […]
11.4. L’analisi logica della proposizione normativa consente di distinguere, tra il soggetto («Tutte le indennità, compensi, gratifiche ed emolumenti di qualsiasi genere») e il predicato («sono corrisposti per l’anno 1993 nella stessa misura dell’anno 1992»), due sintagmi aggettivali alternativi, volti essenzialmente a identificare in modo più specifico e circoscritto a quali tra le entità che costituiscono il soggetto della frase è riferita l’azione descritta dal predicato;
11.5. […] tuttavia il tenore testuale della norma non impone, […], di leggerla nel senso che il blocco da essa disposto si riferisca solo ed esclusivamente all’adeguamento al costo della vita attraverso meccanismi di automatica indicizzazione, […]. Al contrario, essendo il blocco congegnato proprio con riferimento alla «misura» delle dette indennità, compensi, etc., appare evidente che ciò che dalla norma è preso di mira non è il tipo di adeguamento, ma il risultato: quale che sia l’adeguamento previsto dalla legge, dai regolamenti o dalla contrattazione, sia esso automatico o meno, comunque non può condurre ad un importo (delle dette indennità, compensi, etc.) diverso da quello previsto per il 1992;
11.6. Ha infatti […] rilevato la Corte delle leggi che «con il decreto legge n. 384 del 1992 il legislatore si è prefisso di contenere la spesa pubblica agendo lungo due direttrici: da un lato, impedire la stipulazione di nuovi accordi economici collettivi; dall’altro, far cessare la crescita automatica delle retribuzioni per effetto dei meccanismi di indicizzazione. […];
11.7. Quella della Corte delle leggi è pur sempre interpretazione operata in funzione di un obiettivo specifico […], quello cioè di escludere che la norma sottoposta a sindacato di costituzionalità potesse essere letta come volta a limitare il diritto ad una retribuzione proporzionata alla quantità e qualità del lavoro svolto, tutelato dall’art. 36 Cost.. Ebbene, solo in tale direzione e in tali limiti l’interpretazione predetta è vincolante per il giudice comune.;
11.8. Alla luce di tali premesse non può considerarsi lettura vincolata quella che riferisce la restrittiva interpretazione accolta dal giudice delle leggi del comma 5 dell’art. 7 d.l. cit. anche a quanto di esso deve intendersi valere per le borse di studio di cui si discute, in virtù della norma di interpretazione autentica dettata dall’art. 1, comma 33, l. n. 549 del 1995;
11.9. Non può dubitarsi, infatti, che il blocco «sino al 31 dicembre 1993» disposto dall’art. 7, comma 1, d.l. n. 384 del 1992 attiene espressamente solo alla «vigente disciplina» del pubblico impiego «emanata sulla base degli accordi di comparto di cui alla legge 29 marzo 1983, n. 93, e successive modificazioni e integrazioni» […];
- Argomento di carattere logico;
12.1. L’indicazione […] della data del 1° gennaio 1998 come decorrenza dell’ivi disposto «consolidamento» delle risorse destinabili al finanziamento delle borse di studio, lungi dal potersi attribuire a involontaria lacuna normativa o, addirittura, alla implicita volontà di consentire il dispiegarsi della rideterminazione della borsa di studio per gli anni anteriori, si spiega agevolmente proprio in relazione al fatto che, in base al meccanismo dettato dall’art. 6, comma 1, d.lgs. n. 257 del 1991 e della mancanza di mutamenti nel parametro di riferimento nel triennio 1° gennaio 1992 – 31 dicembre 1994, solo a quella data (1°gennaio 1998) si sarebbe potuto e dovuto provvedere alla prevista rideterminazione;
- Conclusioni
13.1 […] «l’importo delle borse di studio dei medici specializzandi iscritti ai corsi di specializzazione negli anni accademici compresi tra il 1992/1993 e il 2005/2006 non è soggetto, né ad incremento in relazione alla variazione del costo della vita, né all’adeguamento triennale previsto dall’art. 6, comma 1, d.lgs. n. 257 del 1991; ciò per effetto del blocco di tali aggiornamenti previsto, con effetti convergenti e senza soluzione di continuità, dall’art. 7, comma 5, d.l. n. 384 del 1992, convertito nella l. n. 438 del 1992, come interpretato dall’art. 1, comma 33, l. n. 549 del 1995; dall’art. 3, comma 36, l. n. 537 del 1993; dall’art. 1, comma 66, l. n. 662 del 1996; dall’art. 32, comma 12, l. n. 449 del 1997; dall’art. 22 l. n. 488 del 1999; dall’art. 36 l. n. 289 del 2002».
