Corte Costituzionale, sentenza 20 luglio 2023, n. 155
Riservata a separate pronunce la decisione delle ulteriori questioni di legittimità costituzionale promosse con il ricorso indicato in epigrafe, la Corte:
1) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 13, comma 92, della legge della Regione Siciliana 10 agosto 2022, n. 16 (Modifiche alla legge regionale 25 maggio 2022, n. 13 e alla legge regionale 25 maggio 2022, n. 14. Variazioni al Bilancio di previsione della Regione siciliana per il triennio 2022/2024. Disposizioni varie);
2) dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 13, comma 11, della legge reg. Siciliana n. 16 del 2022, promosse, in riferimento agli artt. 97, commi secondo e quarto, e 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe;
3) dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 13, commi 20, 21 e 57, della legge reg. Siciliana n. 16 del 2022, promosse, in riferimento agli artt. 81 e 117, terzo comma, Cost., dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe;
4) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 20, comma 1, lettera l), della legge reg. Siciliana n. 16 del 2022, promossa, in riferimento agli artt. 81 e 117, terzo comma, Cost., dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe;
5) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 13, commi 20, 21 e 57, della legge reg. Siciliana n. 16 del 2022, promosse, in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il ricorso indicato in epigrafe;
6) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 13, comma 57, della legge reg. Siciliana n. 16 del 2022, promossa, in riferimento agli artt. 81 e 117, terzo comma, Cost., in relazione all’art. 8-sexies del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma dell’articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il ricorso indicato in epigrafe.
TESTO RILEVANTE DELLA DECISIONE (sintesi massimata)
1.– Con ricorso depositato il 17 ottobre 2022 (reg. ric. n. 78 del 2022), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato varie disposizioni della legge reg. Siciliana n. 16 del 2022.
1.1.– Riservata a separate pronunce la decisione sulle altre questioni promosse dal ricorrente con il medesimo ricorso, vengono in esame in questa sede quelle relative agli artt. 13, commi 11, 20, 21, 57 e 92, e 20, comma 1, lettera l), della legge reg. Siciliana n. 16 del 2022.
1.2.– Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna l’art. 13, comma 11, della legge reg. Siciliana n. 16 del 2022, ritenendo che la disposizione consenta la stabilizzazione di personale precario della Regione Siciliana e di altri enti regionali, ponendosi così in contrasto con quanto disposto dall’art. 19, commi 2 e 5, del d.lgs. n. 175 del 2016, con conseguente violazione della competenza legislativa esclusiva riservata allo Stato nella materia «ordinamento civile» dall’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost e dei princìpi di buon andamento, imparzialità e selettività della pubblica amministrazione stabiliti dall’art. 97, commi secondo e quarto, Cost.
1.3.– Il ricorrente impugna, poi, l’art. 13, commi 20, 21 e 57, della legge reg. Siciliana n. 16 del 2022 in riferimento agli artt. 81 e 117, commi secondo, lettera l), e terzo, Cost.
Il Presidente del Consiglio dei ministri ritiene che le dette disposizioni, estendendo l’ambito di applicazione dell’art. 5, comma 8, della legge reg. Siciliana n. 9 del 2020, che stabilisce l’attribuzione di una specifica indennità agli operatori del servizio sanitario regionale impegnati nell’emergenza epidemiologica da COVID-19, violino la competenza legislativa esclusiva dello Stato nella materia «ordinamento civile» prevista dall’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., ponendosi in contrasto con l’art. 40 del d.lgs. n. 165 del 2001, che riserva alla contrattazione collettiva la disciplina del rapporto di lavoro dei dipendenti pubblici contrattualizzati.
Le disposizioni impugnate violerebbero, ad avviso dell’Avvocatura generale dello Stato, anche gli artt. 81 e 117, terzo comma, Cost., in relazione all’art. 2, comma 80, della legge n. 191 del 2009, ponendosi in contrasto con i vincoli derivanti dal piano di rientro dal disavanzo sanitario, a cui la Regione Siciliana è tuttora sottoposta, e ai sensi dei quali la stessa non può individuare, né prendere in carico livelli di assistenza ulteriori, quale sarebbe, invece, nella sostanza, l’indennità prevista nelle disposizioni censurate, rispetto ai LEA stabiliti dalla normativa statale.
Ad avviso del ricorrente, poi, l’art. 13, comma 57, della legge reg. Siciliana n. 16 del 2022, estendendo la corresponsione dell’indennità agli operatori sanitari che hanno prestato servizio, in costanza dell’emergenza pandemica, presso l’Ospedale Buccheri La Ferla-Fatebenefratelli e l’ISMETT di Palermo, che costituiscono strutture sanitarie private accreditate, violerebbe gli artt. 81 e 117, terzo comma, Cost. anche sotto un ulteriore profilo.
La detta disposizione, infatti, si porrebbe in contrasto con il principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica stabilito dall’art. 8-sexies del d.lgs. n. 502 del 1992, ai sensi del quale i rapporti del SSN con i soggetti privati accreditati sono regolati da appositi accordi contrattuali che remunerano le prestazioni rese attraverso la corresponsione di tariffe omnicomprensive, con ciò escludendo la remunerabilità dei singoli fattori produttivi, compresi gli oneri per il trattamento economico del personale.
1.4.– Il Presidente del Consiglio dei ministri lamenta, inoltre, che l’art. 13, comma 92, della legge reg. Siciliana n. 16 del 2022, violi gli artt. 81 e 117, terzo comma, Cost., in relazione all’art. 2, comma 80, della legge n. 191 del 2009, ritenendo che le norme statali richiamate dalla disposizione impugnata debbano trovare applicazione esclusivamente nel periodo di emergenza epidemiologica da COVID-19, cessato nel marzo 2022, mentre la disposizione impugnata estenderebbe il loro ambito temporale di applicazione all’intera annualità del 2022, ponendosi così in evidente contrasto con il citato principio fondamentale in materia di coordinamento della finanza pubblica, secondo il quale, in costanza di piano di rientro dal disavanzo sanitario, è preclusa alla regione l’adozione di nuovi provvedimenti che siano di ostacolo alla sua attuazione.
1.5.– Il ricorrente, infine, impugna l’art. 20, comma 1, lettera l), della legge reg. Siciliana n. 16 del 2022, che modifica il comma 73 dell’art. 13 della legge reg. Siciliana n. 13 del 2022, ritenendolo lesivo degli artt. 81 e 117, terzo comma, Cost., in relazione all’art. 2, comma 80, della legge n. 191 del 2009.
Ad avviso del ricorrente, infatti, la disposizione impugnata, prevedendo l’erogazione di un contributo una tantum dell’importo massimo di euro 300,00 per l’anno 2022 per l’acquisto di una parrucca in favore delle donne residenti in Sicilia colpite dallo stato patologico della perdita dei capelli, individuerebbe un livello di assistenza sanitaria ulteriore rispetto a quelli previsti dalla normativa nazionale, il che comporterebbe la violazione dell’obbligo di contenimento della spesa pubblica sanitaria, costituente principio di coordinamento della finanza pubblica, a cui sono tenute le regioni soggette a piano di rientro.
2.– La Regione Siciliana, costituitasi in giudizio limitatamente alle questioni relative agli artt. 13, commi 11, 20, 21, 57, e 20, comma 1, lettera l), della legge reg. Siciliana n. 16 del 2022, ha eccepito, in via generale, l’inammissibilità delle impugnative statali in quanto non adeguatamente argomentate.
Sotto questo profilo la difesa regionale eccepisce, in particolare, l’inammissibilità delle questioni aventi ad oggetto l’art. 13, comma 11, della legge reg. Siciliana n. 16 del 2022, in quanto il ricorrente nell’atto introduttivo del giudizio si sarebbe limitato ad indicare le norme che si assumono violate, senza fornire alcuna argomentazione a sostegno delle censure.
La difesa regionale deduce, comunque, nel merito delle questioni, che le impugnazioni statali sarebbero non fondate.
3.– In relazione alle questioni aventi ad oggetto l’art. 13, comma 11, l’eccezione della difesa regionale è fondata.
Per costante giurisprudenza di questa Corte, «l’esigenza di un’adeguata motivazione a fondamento della richiesta declaratoria d’illegittimità costituzionale si pone in termini […] più pregnanti nei giudizi proposti in via principale, rispetto a quelli instaurati in via incidentale» (ex multis, sentenza n. 171 del 2021; in senso analogo, sentenze n. 119 del 2022 e n. 219 del 2021). Il ricorrente, pertanto, «ha non solo l’onere di individuare le disposizioni impugnate e i parametri costituzionali dei quali lamenta la violazione, ma anche quello di allegare, a sostegno delle questioni proposte, una motivazione non meramente assertiva. Il ricorso deve cioè contenere l’indicazione delle ragioni per le quali vi sarebbe il contrasto con i parametri evocati e una, sia pur sintetica, argomentazione a supporto delle censure» (così sentenza n. 95 del 2021).
Il ricorrente si limita, invece, nel caso in esame, a riportare il testo della disposizione impugnata e ad affermare che «la norma de qua fa salve le stabilizzazioni già previste dalla L.R. n. 27/2016, consentendo de facto, e fra l’altro, la stabilizzazione – anche presso società a partecipazione regionale – di personale precario della Regione e di altri enti regionali», senza però chiarire il meccanismo attraverso cui si realizzerebbe il preteso vulnus.
Né consentono di comprendere l’esatta portata e il significato delle censure le ulteriori considerazioni svolte dall’Avvocatura generale dello Stato nella memoria integrativa depositata in data 14 febbraio 2023.
Pertanto, le questioni aventi ad oggetto l’art. 13, comma 11, della legge reg. Siciliana n. 16 del 2022 devono essere dichiarate inammissibili in quanto formulate in modo generico e assertivo.
3.1.– Ad analoghe conclusioni si deve pervenire per le questioni promosse, in riferimento agli artt. 81 e 117, terzo comma, Cost., in relazione all’art. 2, comma 80, della legge n. 191 del 2009, nei confronti delle disposizioni dell’art. 13, commi 20, 21 e 57, della legge reg. Siciliana n. 16 del 2022, che stabiliscono l’attribuzione di una indennità agli operatori del servizio sanitario regionale impegnati nell’emergenza epidemiologica da COVID-19, estendendo l’originario ambito di applicazione dell’art. 5, comma 8, della legge reg. Siciliana n. 9 del 2020.
Anche in questo caso le censure evocano i parametri costituzionali ritenuti lesi in modo meramente assertivo e, comunque, omettono la ricostruzione del complessivo quadro normativo di riferimento.
Il ricorrente si limita, infatti, a richiamare – in riferimento alla dedotta violazione degli artt. 81 e 117, terzo comma, Cost. – esclusivamente l’art. 2, comma 80, della legge n. 191 del 2009, ai sensi del quale le regioni sottoposte ai piani di rientro dal disavanzo sanitario sono obbligate a rimuovere i provvedimenti, anche legislativi, e, comunque, a non adottarne di nuovi che siano di ostacolo alla piena attuazione dei detti piani, senza però considerare le altre disposizioni rilevanti in materia, tra cui l’art. 20 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 (Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42) che, con specifico riferimento al tema dei LEA, prevede la separazione contabile delle relative risorse.
Le censure formulate dal ricorrente si limitano soprattutto all’affermazione che le «norme regionali non risultano coerenti neppure con la programmazione del Piano di rientro dal disavanzo sanitario, cui la Regione Siciliana è tuttora sottoposta», senza fare riferimento a specifica documentazione e omettendo ogni considerazione in relazione ai rapporti tra i vincoli derivanti dal piano di rientro dal disavanzo sanitario e le esigenze derivanti dalla situazione di emergenza epidemiologica da COVID-19.
Dalla mancata considerazione delle menzionate disposizioni e dalla totale genericità delle censure, consegue, pertanto, l’inammissibilità delle dette questioni.
3.2.– Deve, infine, essere dichiarata inammissibile anche la questione dell’art. 20, comma 1, lettera l), della legge reg. Siciliana n. 16 del 2022, modificativo del comma 73 dell’art. 13 della legge reg. Siciliana n. 13 del 2022, ritenuto dal ricorrente lesivo degli artt. 81 e 117, terzo comma, Cost., in relazione all’art. 2, comma 80, della legge n. 191 del 2009.
La disposizione impugnata stabilisce che «[a]lla legge regionale 25 maggio 2022, n. 135 sono apportate le seguenti modifiche:[…] l) al comma 73 dell’articolo 13 sono apportate le seguenti modifiche: 1) le parole “contributo di euro 300” sono sostituite dalle parole “contributo una tantum dell’importo massimo di euro 300 per l’anno 2022”; 2) le parole “È istituita la ‘Banca dei capelli’ con la funzione di radicare la cultura della donazione.” sono soppresse; 3) le parole “in via sperimentale,” sono soppresse; 4) le parole “Per gli anni successivi l’entità degli stanziamenti è determinata annualmente con legge di bilancio ai sensi dell’articolo 38 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 e successive modificazioni.” sono soppresse».
3.2.1.– In proposito va, preliminarmente, evidenziato che il testo del comma 73 dell’art. 13 della legge reg. Siciliana n. 13 del 2022, modificato dalla disposizione impugnata, è stato, successivamente a questa prima modifica, integralmente sostituito dall’art. 26, comma 14, della legge della Regione Siciliana 22 febbraio 2023, n. 2 (Legge di stabilità regionale 2023-2025), con decorrenza dal 1° marzo 2023 e applicabilità dal 1° gennaio 2023.
Il citato ius superveniens deve essere ritenuto, però, ininfluente nel presente giudizio, dovendo escludersi che, a seguito della detta sopravvenienza, sia cessata la materia del contendere o che, a seguito di questa, sia possibile trasferire la questione di legittimità costituzionale sulla nuova disposizione.
3.2.2.– Questa Corte ha affermato che ricorrono i presupposti di una decisione di cessazione della materia del contendere solo ove lo ius superveniens abbia carattere satisfattivo delle doglianze mosse con il ricorso e non vi sia stata applicazione medio tempore della disposizione censurata (ex plurimis, sentenze n. 5 del 2018, n. 191, n. 170, n. 59 e n. 8 del 2017).
Nel caso in esame la sopravvenienza normativa ha eliminato l’autorizzazione della spesa relativa all’esercizio finanziario 2022, contenuta nel testo originario del comma 73 dell’art. 13 della legge reg. Siciliana n. 13 del 2022, ma solo con applicabilità dal 1° gennaio 2023, né è stato fornito alcun elemento da cui possa ricavarsi che la disposizione impugnata non abbia avuto, medio tempore, applicazione.
Da ciò consegue che non sussistono i presupposti della cessazione della materia del contendere con riferimento alla detta impugnazione.
3.2.3.– La questione avente ad oggetto l’art. 20, comma 1, lettera l), della legge reg. Siciliana n. 16 del 2022 deve essere dichiarata inammissibile in considerazione dell’insufficienza della motivazione e dell’incompleta ricostruzione del quadro normativo.
Anche in questo caso l’Avvocatura generale dello Stato, nell’articolare le sue censure, fa riferimento al piano di rientro dal disavanzo sanitario della Regione Siciliana in termini del tutto generici, senza produrre in giudizio alcuna documentazione e senza analizzare neppure il programma operativo di consolidamento e sviluppo 2019-2021 del sistema sanitario siciliano, limitandosi a menzionare, come norma interposta violata, l’art. 2, comma 80, della legge n. 191 del 2009.
Nel ricorso, in particolare, non si rinviene alcuna utile argomentazione in ordine ai motivi per i quali sarebbero violati dalla disposizione impugnata i vincoli derivanti dal piano di rientro del disavanzo sanitario, rimanendo, in particolare, del tutto assertiva la tesi del ricorrente secondo cui il contributo regionale per le parrucche graverebbe sulla spesa sanitaria della Regione.
Va, inoltre, considerato che le censure formulate dal ricorrente si rivolgono non nei confronti delle specifiche statuizioni introdotte dalla disposizione impugnata, ma riguardano, nella sostanza, l’autorizzazione di spesa per l’esercizio finanziario 2022 di euro 309.864,60 contenuta nel testo originario del comma 73 dell’art. 13 della legge reg. Siciliana n. 13 del 2022, disposizione non impugnata nei termini dal Presidente del Consiglio dei ministri, e non modificata sotto questo aspetto dalla disposizione impugnata.
Pertanto, l’impugnativa in esame risulta inammissibile anche per la tardività del ricorso, considerato che riguarda, in realtà, previsioni normative contenute nel testo originario del comma 73 dell’art. 13 della legge reg. Siciliana n. 13 del 2022 e non già le disposizioni successivamente introdotte dall’art. 20, comma 1, lettera l), della legge reg. Siciliana n. 16 del 2022.
4.– L’eccezione di genericità delle impugnative avanzata dalla difesa regionale non risulta, invece, fondata con riferimento alle restanti questioni promosse dal ricorrente, che risultano chiaramente delineate e motivate e che, pertanto, possono essere scrutinate nel merito.
5.– Nel merito, le questioni aventi ad oggetto l’art. 13, commi 20, 21 e 57, della legge reg. Siciliana n. 16 del 2022, promosse in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., non sono fondate.
Le disposizioni impugnate non contengono, infatti, a differenza di quanto sostenuto dal ricorrente, previsioni direttamente incidenti sulla regolamentazione del rapporto di lavoro attribuita alla contrattazione collettiva e, quindi, sulla disciplina in materia di ordinamento civile, riservata alla competenza legislativa esclusiva dello Stato dall’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
Esse si limitano ad operare, invece, un espresso rinvio all’art. 5, comma 8, della legge reg. Siciliana n. 9 del 2020 che non stabilisce l’attribuzione diretta di un’indennità agli operatori impegnati nell’emergenza epidemiologica da COVID-19, ma autorizza solo le aziende a liquidarla, previo accordo tra l’Assessorato regionale della salute e le rappresentanze sindacali dei lavoratori.
Le disposizioni impugnate si collocano, pertanto, «in una fase, quella attinente alla determinazione delle risorse disponibili, distinta e a monte rispetto a quella volta alla concreta determinazione del trattamento economico accessorio del personale, riservata alla contrattazione collettiva, ricadente nella materia dell’ordinamento civile» (così sentenza n. 155 del 2022).
6.– Parimenti non fondata è la questione avente ad oggetto il comma 57 dell’art. 13 della legge reg. Siciliana n. 16 del 2022.
Il ricorrente ritiene che la disposizione in esame violi gli artt. 81 e 117, terzo comma, Cost., in quanto contrastante con il principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica posto dall’art. 8-sexies del d.lgs. n. 502 del 1992, ai sensi del quale i rapporti del SSN con i soggetti privati accreditati sono regolati da appositi accordi contrattuali che remunerano le prestazioni rese attraverso la corresponsione di tariffe omnicomprensive, con ciò escludendo la remunerabilità dei singoli fattori produttivi, compresi gli oneri per il trattamento economico del personale.
Dall’analisi del relativo capitolo di bilancio, risulta, in modo inequivoco, che non vengono in considerazione erogazioni destinate alle strutture sanitarie private accreditate, ma, piuttosto, una indennità direttamente attribuita, per finalità di politica sociale, agli operatori sanitari che hanno prestato servizio presso l’Ospedale Buccheri La Ferla-Fatebenefratelli e presso l’ISMETT di Palermo in costanza dell’emergenza pandemica; si tratta, peraltro, di una indennità che non grava sul fondo sanitario regionale la relativa spesa, ma che fa carico, invece, alla Missione 12 (Diritti sociali, Politiche sociali e Famiglia), Programma 5 (Interventi per le famiglie) del bilancio regionale.
Il che determina la non fondatezza delle censure promosse dal ricorrente.
7.– La questione di legittimità costituzionale dell’art. 13, comma 92, della legge reg. Siciliana n. 16 del 2022, promossa in riferimento agli artt. 81 e 117, terzo comma, Cost., in relazione all’art. 2, comma 80, della legge n. 191 del 2009, è fondata.
La disposizione impugnata stabilisce che «[r]elativamente alle forme di ristoro da riconoscere ai centri di riabilitazione di cui all’articolo 26 della legge 23 dicembre 1978, n. 833 e successive modificazioni ed ai centri diurni per i soggetti affetti da disturbi dello spettro autistico, destinatari di apposito budget per l’anno 2020, che hanno temporaneamente sospeso l’attività a causa dell’emergenza da Covid-19 e che non abbiano attivato le procedure di cassa integrazione per i propri dipendenti, si applicano le disposizioni di cui all’articolo 48 del decreto legge 17 marzo 2020, n. 18, convertito con modificazioni dalla legge 24 aprile 2020, n. 27, come modificata dall’articolo 109 del decreto legge 19 maggio 2020, n. 34, convertito con modificazioni dalla legge 17 luglio 2020, n. 77».
In proposito il ricorrente afferma che «[l]e norme statali ivi richiamate (DD.LL. n. 18/2020 e n. 34/2020) sono tuttavia norme adottate in periodo emergenziale, che esaurivano i loro effetti limitatamente a tale periodo. Il comma in esame è invece in vigore per l’anno 2022, al di fuori del periodo emergenziale (cessato a marzo 2022), e non coperto dalla legislazione vigente. Pertanto, quanto disposto dall’articolo in esame non risulta coerente con la programmazione del Piano di rientro dal disavanzo sanitario della Regione siciliana, né con la legislazione vigente».
La disposizione si pone dunque in contrasto con gli artt. 81 e 117, terzo comma, Cost., in quanto le vigenti disposizioni in materia di Piano di rientro dal disavanzo sanitario si configurano quali principi di coordinamento della finanza pubblica.
Difatti, secondo il disposto dell’art. 2, comma 80, della legge n. 191 del 2009, gli interventi individuati dal Piano di rientro sono vincolanti per la regione, che è obbligata a rimuovere i provvedimenti, anche legislativi, e a non adottarne altri che siano di ostacolo alla piena attuazione del suddetto piano. Questa Corte ha affermato che la vincolatività dei Piani di rientro dal disavanzo sanitario è da considerarsi espressione del principio fondamentale diretto al contenimento della spesa pubblica sanitaria e del correlato principio di coordinamento della finanza pubblica, poiché esso è adottato per la prosecuzione del piano di rientro (sentenza n. 130 del 2020).
Tali considerazioni, unitamente a quanto già affermato, determinano l’illegittimità costituzionale dell’art. 13, comma 92, della legge reg. Siciliana n. 16 del 2022, promossa in riferimento agli artt. 81 e 117, terzo comma, Cost., in relazione all’art. 2, comma 80, della legge n. 191 del 2009.
