<p style="text-align: justify;"><strong>Massima</strong></p> <p style="text-align: justify;"><em> </em></p> <p style="text-align: justify;"><em>Vi sono fattispecie del tutto peculiari nel contesto delle quali l’obbligo per la Pubblica Amministrazione di perseguire l’interesse pubblico impone ad essa – al fine di correttamente adempiervi – l’adozione di provvedimenti il cui contenuto non può essere predeterminato, e la cui atipicità è imposta dalla forza (e dall’urgenza) delle cose consentendosi all’Amministrazione financo di derogare a fonti di natura primaria; il tutto, nondimeno, entro precisi limiti che non possono in ogni caso essere superati, a partire dalla norme e dai principi della Costituzione, e che hanno la funzione di scongiurare un perseguimento del pubblico interesse sproporzionato e iugulatorio rispetto all’interesse privato che vi si giustappone.</em></p> <p style="text-align: justify;"><strong> </strong></p> <p style="text-align: justify;"><strong>Crono-articolo</strong></p> <p style="text-align: justify;"></p> <p style="text-align: justify;"><strong>1930</strong></p> <p style="text-align: justify;">Il codice penale all’art.54 prevede la scriminante dello stato di necessità, che esclude l’anti-giuridicità del fatto inadempimento reato in caso di pericolo attuale di un danno grave alla persona.</p> <p style="text-align: justify;"></p> <p style="text-align: justify;"><strong>1942</strong></p> <p style="text-align: justify;">Il codice civile prevede la rilevanza della necessità sia in ambito contrattuale, all’art.1447, come causa di rescissione del contratto concluso in stato di pericolo, sia in ambito aquiliano, all’art.2045, laddove la presenza dello stato di necessità rende quello che normalmente sarebbe un illecito un atto lecito dannoso.</p> <p style="text-align: justify;"></p> <p style="text-align: justify;"><strong>1948</strong></p> <p style="text-align: justify;">Il 01 gennaio entra in vigore la Costituzione repubblicana, che, all’art.77, prevede la possibilità per il Governo di emanare decreti legge in casi straordinari di necessità e urgenza. La Carta prevede inoltre riserve di legge in tema di prestazioni personali e patrimoniali imposte (art.23); di ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri, numero, attribuzioni ed organizzazione dei Ministeri (art.95); di organizzazione dei pubblici uffici, in modo da assicurarne l’imparzialità ed il buon andamento (art.97).</p> <p style="text-align: justify;"></p> <p style="text-align: justify;"><strong>1977</strong></p> <p style="text-align: justify;">Il 4 gennaio esce la sentenza della Corte costituzionale n.4 che assume come le ordinanze contingibili ed urgenti non abbiano carattere innovativo dell’ordinamento giuridico, palesandosene pertanto non predicabile la natura normativa. Si tratta di atti amministrativi, soggetti ai controlli giurisdizionali esperibili per gli atti amministrativi, sia nelle ipotesi in cui si rivolgano a destinatari determinati prescrivendo loro un comportamento puntuale, sia anche nella diversa ipotesi in cui si rivolgano ad una generalità di soggetti in relazione a tutta una serie di casi possibili, ravvisandosi anche in tale ultima fattispecie limiti temporali per i relativi effetti collegati alla concreta situazione di fatto da fronteggiare.</p> <p style="text-align: justify;"></p> <p style="text-align: justify;"><strong>1987</strong></p> <p style="text-align: justify;">Il 3 aprile esce la sentenza della Corte costituzionale n.100 che ribadisce quanto già affermato dalla sentenza n.4 del 1977: le ordinanze contingibili ed urgenti non hanno carattere innovativo dell’ordinamento giuridico, e dunque non hanno natura normativa. Si tratta di atti amministrativi, soggetti ai controlli giurisdizionali esperibili per gli atti amministrativi, sia nelle ipotesi in cui si rivolgano a destinatari determinati prescrivendo loro un comportamento puntuale, sia anche nella diversa ipotesi in cui si rivolgano ad una generalità di soggetti in relazione a tutta una serie di casi possibili, ravvisandosi sempre e comunque limiti temporali per i relativi effetti collegati alla concreta situazione di fatto da fronteggiare.</p> <p style="text-align: justify;"></p> <p style="text-align: justify;"><strong>1990</strong></p> <p style="text-align: justify;">Il 18 giugno viene varata la legge n.142 in tema di ordinamento degli enti locali che all’art.38, comma 2, prevede provvedimenti contingibili e urgenti del Sindaco in materia di incolumità pubblica e sicurezza urbana.</p> <p style="text-align: justify;">Il 7 agosto viene varata la legge n.241 sul procedimento amministrativo che, all’art.7, prevede che la comunicazione di avvio del procedimento stesso può essere omessa nel caso in cui si ravvisino particolari esigenze di celerità e connesse ragioni di impedimento della comunicazione preventiva.</p> <p style="text-align: justify;"></p> <p style="text-align: justify;"><strong>1992</strong></p> <p style="text-align: justify;">Il 14 febbraio viene varata la legge n.225 istitutiva del sistema nazionale di protezione civile, che prevede un potere di ordinanza della PCM (Presidenza Consiglio Ministri) per fronteggiare particolari situazioni di emergenza nazionale, anche attraverso la nomina di commissari straordinari.</p> <p style="text-align: justify;">Il 9 novembre esce la sentenza della Corte costituzionale n. 418 che, scandagliando un ricorso spiccato dalla Regione Lombardia, si occupa della costituzionalità della legge n.225 in tema di protezione civile. Stando alla Corte si deve al riguardo considerare anzitutto il carattere fondamentale dei beni individuali e collettivi coinvolti nelle attività di protezione civile, che richiede la mobilitazione generale dell'apparato pubblico, incluse le diverse amministrazioni statali; in questo quadro, la nomina dei commissari delegati è consentita nelle ipotesi indicate dall'art. 2, lett. c), della legge, cioé quando si verifichino eventi calamitosi che, per intensità ed estensione, devono essere fronteggiati con mezzi e poteri straordinari. In tali casi – prosegue la Corte - è lo stesso Consiglio dei ministri a deliberare lo stato di emergenza (art. 5, comma primo), a seguito del quale per l'attuazione dei pertinenti interventi possono essere emanate ordinanze anche in deroga ad ogni disposizione vigente (art.5, comma 2), mentre il Presidente del Consiglio dei ministri o il suo delegato possono a loro volta emanare ordinanze dirette ad evitare situazioni di pericolo o maggiori danni a persone o a cose. Nel ricorrere di così gravi emergenze, quando l'ambiente, i beni e la stessa vita delle popolazioni sono in pericolo e si richiede un'attività di soccorso straordinaria ed urgente, risulta giustificato per la Corte che si adottino misure eccezionali, quale può essere la nomina di commissari delegati per i quali peraltro la norma impugnata innanzi alla Corte stessa prevede che vengano determinati col provvedimento di delega contenuto, tempi e modalità di esercizio dell'incarico. Allo stesso modo risulta giustificato che, nelle ipotesi già considerate o comunque quando la natura e l'estensione dell'evento comportano l'intervento coordinato di più enti ed amministrazioni, il Prefetto assuma la direzione unitaria dei servizi di emergenza da attivare a livello provinciale ed eserciti tutte le altre funzioni demandategli dall'art. 14. Non risulta irrazionale infatti che, di fronte alla imminenza e alla gravità del pericolo per l'integrità di beni fondamentali per l'uomo, siano individuate autorità in grado di agire immediatamente, coordinando l'azione di tutti gli organismi implicati, né risulta irrazionale che tali autorità siano individuate in quelle statali, tenuto conto del coinvolgimento nella emergenza di amministrazioni di ogni livello, incluso per l'appunto quello centrale.</p> <p style="text-align: justify;"></p> <p style="text-align: justify;"><strong>1994</strong></p> <p style="text-align: justify;">Il 21 novembre esce la sentenza della IV sezione del CdS n.926, secondo la quale la contingibilità delle ordinanze <em>extra ordinem</em> deve essere intesa come “<em>impossibilità di fronteggiare l’emergenza con i rimedi ordinari, in ragione dell’accidentalità, imprescindibilità ed eccezionalità della situazione verificatasi</em>” e l’urgenza come “<em>l’assoluta necessità di porre in essere un intervento non rinviabile</em>”.</p> <p style="text-align: justify;"></p> <p style="text-align: justify;"><strong>1995</strong></p> <p style="text-align: justify;">Il 14 aprile esce la importante sentenza della Corte costituzionale n.127 che vaglia un conflitto di attribuzione sollevato dalla Regione Puglia nei confronti della PCM in relazione ad una ordinanza di protezione civile varata in applicazione della legge n.225 del 1992. La Corte sottolinea <em>in primis</em> il carattere eccezionale del potere di deroga della normativa primaria, conferito ad autorità amministrative munite di poteri di ordinanza, sulla base di specifica autorizzazione legislativa; precisa – richiamando dei precedenti specifici (sentenze 201/87, 4/77, 26/61 e 8/56) che si tratta di deroghe temporalmente delimitate, e non anche di potere di abrogazione o modifica di norme vigenti. Secondo la Corte, proprio il carattere eccezionale dell'autorizzazione legislativa implica, invero, che i poteri di ordinanza degli organi amministrativi siano ben definiti nel contenuto, nei tempi, nelle modalità di esercizio (come già sostenuto nella <a href="http://www.giurcost.org/decisioni/1992/0418s-92.html">sentenza n.418/92</a>): il potere di ordinanza non può dunque incidere su settori dell'ordinamento menzionati in modo approssimativo, senza che sia specificato il nesso di strumentalità tra lo stato di emergenza e le norme di cui si consente la temporanea sospensione. L'”<em>emergenza</em>”, secondo la Corte, non legittima il sacrificio illimitato dell'autonomia regionale, e il richiamo a una finalità di interesse generale – “<em>pur di precipuo e stringente rilievo</em>” - non dà fondamento, di per sé, a misure che vulnerino tale sfera di interessi, garantita a livello costituzionale (<a href="http://www.giurcost.org/decisioni/1983/0307s-83.html">sentenza n. 307/83</a>: viene richiamanto il considerato in diritto, n. 3). L'esercizio del potere di ordinanza deve quindi risultare circoscritto per non compromettere il nucleo essenziale delle attribuzioni regionali. La legge n. 225.92 – prosegue la Corte - si fa carico di siffatte esigenze, delimitando lo stato d'emergenza con riguardo alla “<em>qualità e natura degli eventi</em>” (art. 5, comma 1), in ciò seguendo l'insegnamento della Corte medesima sulla necessaria proporzione tra “<em>evento</em>” e “<em>misure</em>” (vengono richiamate le sentenza 100/87, 201/87 e 4/77): la legge in parola, secondo la Corte, stabilisce la partecipazione della Regione all'organizzazione e all'attuazione delle attività di protezione civile (art. 12, richiamato dall'art. 5, sullo stato di emergenza e il potere di ordinanza) e si preoccupa, poi, di fissare precisi limiti, di tempo e di contenuto, all'attività dei commissari delegati (come la Corte stessa ha affermato, vagliando la legittimità costituzionale della legge n. 225, nella <a href="http://www.giurcost.org/decisioni/1992/0418s-92.html">sentenza n. 418 del 1992</a>, considerato in diritto, n. 5). Nell'ipotesi di dubbi applicativi, la legge sulla protezione civile deve essere comunque interpretata – conclude la Corte - <em>secundum ordinem</em> in modo da scongiurare qualsiasi pericolo di alterazione del sistema delle fonti, riconducendo l'attività del commissario delegato e il potere di ordinanza ai principi già richiamati. La Corte, infine, ribadisce la natura amministrativa, e non normativa, delle ordinanze di necessità ed urgenza: la PA può solo derogare, per un periodo di tempo limitato, alla normativa primaria, ma non può giammai modificarla né abrogarla.</p> <p style="text-align: justify;"></p> <p style="text-align: justify;"><strong>1997</strong></p> <p style="text-align: justify;">Il 25 febbraio esce la sentenza del Tar Puglia, Bari, n. 208 che, muovendo dalla circostanza onde una ordinanza <em>extra ordinem</em> può derogare anche alla normativa primaria, assume che essa può al limite derogare anche a norme comunitarie: si tratta di un precedente criticato dalla dottrina che rimarrà isolato.</p> <p style="text-align: justify;"></p> <p style="text-align: justify;"><strong>2000</strong></p> <p style="text-align: justify;">Il 18 agosto viene varato il decreto legislativo 267, Testo unico degli enti locali (d’ora in avanti, TUEL), il cui art.54 prevede per il Sindaco, quale Ufficiale di Governo, il potere di adottare provvedimenti motivati contingibili ed urgenti in materia di incolumità pubblica e sicurezza urbana, sulla scia dell’art.38, comma 2, della legge 142/90. Il presupposto è la sussistenza di gravi pericoli che minacciano l’incolumità dei cittadini.</p> <p style="text-align: justify;">Il 25 settembre esce la sentenza del CdS, sezione IV, n.5061 che – nell’escludere per le ordinanze di necessità ed urgenza la comunicazione preventiva di avvio del procedimento – afferma allo stesso tempo che nella motivazione dell’atto vanno esplicitate le ragioni di urgenza che hanno impedito detta comunicazione preventiva, le quali non possono essere meramente asserite, ma devono piuttosto affiorare come obiettive, concrete ed attuali.</p> <p style="text-align: justify;"></p> <p style="text-align: justify;"><strong>2001</strong></p> <p style="text-align: justify;">Il 9 febbraio esce la sentenza del CdS, sezione V, n. 580 secondo la quale non è possibile parlare di classi di provvedimenti per i quali l’urgenza è <em>in re ipsa</em> (giustificando - come tale - automaticamente la omessa comunicazione di avvio del procedimento), dovendosi piuttosto procedere con il caso per caso, ravvisando ogni volta quelle concrete esigenze di urgenza che giustificano tale omissione.</p> <p style="text-align: justify;">Il 2 aprile esce la sentenza del CdS, sezione V, n.1904 secondo la quale il presupposto per l’adozione di una ordinanza <em>extra ordinem</em> è l’effettiva sussistenza di una situazione di pericolo imminente quando l’ordinanza viene adottata, anche se il pericolo si è palesato in passato e la situazione emergenziale cui l’ordinanza intende far fronte è cronica: in sostanza, per il CdS quello che conta è che il pericolo ci sia, anche se esso è prevedibile per essere insorto già da tempo.</p> <p style="text-align: justify;">Il 3 ottobre esce la sentenza del Tar Calabria, Catanzaro, n.1497 che abbraccia l’orientamento secondo il quale una ordinanza <em>extra ordinem</em> adottata in difetto dei relativi presupposti applicativi (con particolare riguardo al pericolo ed alla relativa imprevedibilità) non è viziata da carenza di potere – il che implicherebbe la giurisdizione del GO – ma da vizio del potere mal esercitato sotto il profilo dello sviamento, con conseguente giurisdizione del GA.</p> <p style="text-align: justify;"></p> <p style="text-align: justify;"><strong>2002</strong></p> <p style="text-align: justify;">Il 18 ottobre esce la sentenza della IV sezione del CdS n. 5721, che si occupa dei limiti temporali del potere <em>extra ordinem</em>, assumendo come lo stabilizzarsi di una situazione di pericolo pur originariamente imprevista non giustifica più l’adozione di una ordinanza di necessità; detto altrimenti, una volta insorta la situazione imprevista, il potere di ordinanza – proprio in forza della relativa possibilità di derogare financo alla normativa primaria – può esercitarsi solo in un torno temporale delimitato.</p> <p style="text-align: justify;"></p> <p style="text-align: justify;"><strong>2003</strong></p> <p style="text-align: justify;">Il 7 aprile esce la sentenza della V sezione del CdS n.1831 che si occupa dell’obbligo di motivazione ex art.3 della legge 241.90 con riguardo alle ordinanze <em>extra ordinem</em>: la motivazione deve essere particolarmente accurata, dovendo dar conto dei presupposti che ne giustificano l’adozione e dell’istruttoria che la ha preceduta; neanche nei casi in cui l’urgenza è più impellente si può contravvenire all’obbligo motivazionale, stante l’eccezionalità del potere dispiegato e l’atipicità dei contenuti delle ordinanze in parola. La medesima pronuncia assume come i poteri di ordinanza <em>extra ordinem</em> del Sindaco ai sensi dell’art.54 del TUEL siano esercitabili anche in caso di sola minaccia di un pericolo grave, laddove la valutazione concreta dei fatti e taluni dati scientifici obiettivi facciano assumere il grado di probabilità del pericolo non già meramente ipotetico, bensì decisamente elevato (vengono richiamati i precedenti della IV sezione n. 926.94 e della V, n.1904.01).</p> <p style="text-align: justify;">Il 16 aprile esce la sentenza della VI sezione del CdS n. 1990 secondo la quale – muovendo dal principio di proporzionalità – deve assumersi illegittima una ordinanza di necessità e urgenza che imponga al privato un sacrificio eccessivo rispetto a quello richiesto dalla salvaguardia nel caso di specie del pubblico interesse, specie se sussistono all’uopo misure alternative parimenti o più efficaci.</p> <p style="text-align: justify;">Il 29 luglio esce la sentenza del CdS, sezione IV, n.4352 che – sul tema della comunicazione di avvio del procedimento amministrativo – afferma che talune tipologie di procedimenti sono connotati da una urgenza <em>in re ipsa</em>, con particolare riguardo ai casi in cui si tratta di tutelare la salute pubblica o l’integrità dell’ambiente. Si tratta di classi di provvedimenti per i quali, appunto, l’urgenza è <em>in re ipsa</em> e può essere omessa la comunicazione di avvio del procedimento.</p> <p style="text-align: justify;">Il 13 ottobre esce la sentenza della V sezione del CdS n. 6169 che si occupa della estensione temporale del potere di ordinanza. Secondo il Consiglio di Stato, il potere <em>extra ordinem</em> è connotato da esigenze di elasticità, ed è adattabile come tale alle più imprevedibili ed impreviste situazioni di rischio per gli interessi pubblici contemplati dalla legge (con particolare riguardo alla tutela della incolumità collettiva): in questo quadro, non può assumersi coerente considerare aprioristicamente il potere di ordinanza come temporaneo e provvisorio, dovendosi vedere caso per caso, e nella concretezza della situazione da fronteggiare, se l’intervento <em>extra ordinem</em> può assumersi realmente temporaneo o meno. Laddove il caso concreto lo richieda, devono considerarsi legittime anche ordinanze <em>extra ordinem</em> prive di un preciso limite temporale di efficacia.</p> <p style="text-align: justify;"></p> <p style="text-align: justify;"><strong>2005</strong></p> <p style="text-align: justify;">Il 21 giugno esce la sentenza del Tar Campania, sezione I, n.8328, che si colloca nel solco di quella giurisprudenza secondo la quale il presupposto per l’adozione di una ordinanza <em>extra ordinem</em> è l’effettiva sussistenza di una situazione di pericolo imminente quando l’ordinanza viene adottata, anche se il pericolo si è palesato in passato e la situazione emergenziale cui l’ordinanza intende far fronte è cronica: in sostanza, per il Tar campano quello che conta è che il pericolo ci sia, anche se è prevedibile per essere insorto già da tempo.</p> <p style="text-align: justify;"></p> <p style="text-align: justify;"><strong>2006</strong></p> <p style="text-align: justify;">Il 24 marzo esce la sentenza della IV sezione del CdS n. 1573 secondo la quale i poteri <em>extra ordinem</em> del Sindaco ai sensi dell’art.54 del TUEL sono esercitabili, proprio perché straordinari, solo laddove l’ordinamento giuridico non preveda già altri strumenti ordinari idonei allo scopo.</p> <p style="text-align: justify;">Il 28 marzo esce la sentenza del Tar Toscana, sezione I, n.997 che, sposando la tesi di accreditata dottrina, assume che i poteri <em>extra ordinem</em> del Sindaco previsti dall’art.54 del TUEL possano essere dispiegati solo in caso di pericolo che investa l’intera comunità e/o la generalità dei cittadini del Comune, e non anche in ipotesi di pericolo che lambisca interessi di tipo particolare o comunque attinenti a singoli o a gruppi.</p> <p style="text-align: justify;">Il 14 aprile esce la sentenza della V sezione del CdS n. 2087 che, in tema di smaltimento di rifiuti, ribadisce che esistono alcuni settori dell’ordinamento amministrativo – tra i quali proprio quello delle ordinanze <em>extra ordinem</em> – in cui campeggia il principio di proporzionalità, quale canone di perseguimento dell’interesse pubblico con il minor sacrificio di quello privato.</p> <p style="text-align: justify;">Il 26 luglio esce la sentenza del Tar Abruzzo, Pescara, n.392 che, in tema di istruttoria che fa da base alle ordinanze di necessità ed urgenza, richiede che essa sia preceduta dagli accertamenti strettamente necessari a verificare se sussistano i paventati rischi che esse tendono a scongiurare, anche laddove non si operino accertamenti laboriosi e complessi.</p> <p style="text-align: justify;">Il 25 settembre esce la sentenza del CdS, sezione IV, n. 5639, che ammette il potere del Sindaco di adottare ordinanze di necessità e urgenza <em>extra ordinem</em> solo laddove la PA non abbia provveduto con misure proprie e tipiche.</p> <p style="text-align: justify;"></p> <p style="text-align: justify;"><strong>2007</strong></p> <p style="text-align: justify;">Il 19 gennaio esce la sentenza del Tar Veneto, sezione I, n.148 che – in tema di limiti alla circolazione dei veicoli imposti da un Sindaco contro l’inquinamento ed a tutela dell’ambiente e della salute pubblica - assume che, quando la situazione dannosa cui si assume di far fronte è risalente e permanente, non si è al cospetto di un evento nuovo, imprevisto ed imprevedibile, e dunque l’esercizio del potere di ordinanza è illegittimo.</p> <p style="text-align: justify;">Il 21 giugno esce la sentenza del CdS, V, n.3431 che – sul tema della comunicazione di avvio del procedimento amministrativo – afferma che talune tipologie di procedimenti sono connotati da una urgenza <em>in re ipsa</em>, con particolare riguardo ai casi in cui si tratta di tutelare la salute pubblica o l’integrità dell’ambiente. Si tratta di classi di provvedimenti per i quali, appunto, l’urgenza è <em>in re ipsa</em> e può essere omessa la comunicazione di avvio del procedimento.</p> <p style="text-align: justify;"></p> <p style="text-align: justify;"><strong>2008</strong></p> <p style="text-align: justify;">Il 23 maggio viene varato il decreto legge n. 92, il cui articolo 6 apporta modifiche all’art.54 del TUEL, onde il Sindaco, quale Ufficiale di Governo, ha ora il potere di adottare provvedimenti motivati contingibili ed urgenti in materia di incolumità pubblica e sicurezza urbana giusta coordinamento con il locale Prefetto (comma 4), nonché in materia di traffico ed inquinamento atmosferico o acustico, ovvero di orari degli esercizi commerciali ed orari di apertura al pubblico degli uffici pubblici in casi di particolari e straordinarie necessità dell’utenza (comma 6).</p> <p style="text-align: justify;"></p> <p style="text-align: justify;"><strong>2011</strong></p> <p style="text-align: justify;">Il 28 gennaio esce la sentenza del CdS, sezione VI, n.658, che si colloca ancora una volta nel solco della giurisprudenza secondo cui il presupposto per l’adozione di una ordinanza <em>extra ordinem</em> è l’effettiva sussistenza di una situazione di pericolo imminente quando l’ordinanza viene adottata, anche se il pericolo si è palesato in passato e la situazione emergenziale cui l’ordinanza intende far fronte è cronica: in sostanza, per il CdS quello che conta è che il pericolo ci sia, anche se è prevedibile per essere insorto già da tempo. Il Consiglio di Stato precisa che quello che conta è la oggettiva ricorrenza di una situazione di pericolo non fronteggiabile in misura adeguata e tempestiva con misure ordinarie, pericolo che come tale richiede l’esercizio di poteri a contenuto atipico, a prescindere dalla prevedibilità e dalla stessa imputabilità alla PA agente (o a terzi) della situazione di pericolo da fronteggiare. In altri termini, il fatto che il pericolo sia correlato ad una situazione preesistente, ovvero insorga a seguito di un evento del tutto nuovo ed imprevedibile, è circostanza tutt’affatto estrinseca rispetto al pericolo stesso, che compendia il reale presupposto del potere di ordinanza.</p> <p style="text-align: justify;">Il 4 aprile esce l’importante sentenza della Corte costituzionale n.115 che, occupandosi dell’art.54, comma 4, del TUEL, lo dichiara incostituzionale per violazione degli articoli 3, 23 e 97 Cost. laddove vi è inserita la parola “<em>anche</em>” prima delle parole “<em>contingibili e urgenti</em>”. La Corte muove dal presupposto che detto comma 4 prevede due diversi tipi di ordinanze, laddove afferma che il Sindaco in veste di ufficiale di Governo, al medesimo fine di “<em>prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità pubblica e la sicurezza urbana</em>”, può adottare con atto motivato: a) “<em>provvedimenti,</em> <em>anche contingibili e urgenti nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento</em>” (come tali straordinari); b) provvedimenti non contingibili e urgenti (e dunque ordinari). Mentre dunque le ordinanze straordinarie di necessità ed urgenza debbono rispettare i principi generali dell’ordinamento, quelle ordinarie non sono gravate da tale vincolo: esse sono pure rivolte a fronteggiare gravi pericoli che minacciano l’incolumità pubblica e la sicurezza urbana, ma essendo ordinarie non possono derogare alla normativa primaria vigente, come è invece possibile per le ordinanze straordinarie che – fondate sull’urgenza e connotate da temporaneità di effetti – possono invece operare tale deroga pur dovendo rispettare i principi generali dell’ordinamento. Sono proprio le ordinanze “<em>ordinarie</em>” a provocare la pronuncia di incostituzionalità della Corte, in quanto esse si presentano connotate da una discrezionalità senza limiti, sconfinata e segnata solo dal fine generico di prevenire ed eliminare gravi pericoli che minacciano i beni della incolumità pubblica e della sicurezza urbana. Secondo la Corte, i principi dello Stato di diritto impongono che la legalità sostanziale faccia da sfondo ad ogni provvedimento amministrativo e ciò non consente l’attribuzione alla PA di un potere assolutamente indeterminato; né tale potere può dirsi in qualche modo determinato dal fine che è chiamato a perseguire, in quanto occorre non solo tutelare un bene o un valore, ma anche tutelarlo con determinate modalità di esercizio del potere che la legge deve fissare, la copertura legislativa del detto potere palesandosi indefettibile, quand’anche elastica. L’assenza di limiti che non siano genericamente finalistici cozza peraltro anche con il principio di riserva di legge relativa previsto dall’art.97 e con lo stesso principio di imparzialità dell’Amministrazione: il potere giurisdizionale deve essere posto in grado di verificare l’osservanza del parametro legislativo di base che tutela i cittadini da possibili discriminazioni e la legge, anche se in modo non dettagliato, deve effettivamente fondare l’<em>agere</em> amministrativo garantendone in via preventiva l’imparzialità, il che non avviene nel caso in cui siano posti solo i fini dell’<em>agere</em> medesimo, ma non anche le modalità di esercizio del potere dettato per il perseguimento di quei fini. Poiché peraltro ogni Sindaco ha la sua porzione territoriale di competenza, potrebbero vedere la luce ordinanze diverse <em>ratione loci</em> tali da rendere leciti o illeciti, a seconda del territorio di riferimento, i comportamenti dei cittadini, con palmare violazione del principio di eguaglianza di cui all’art.3 Cost.</p> <p style="text-align: justify;">Il 17 giugno esce la sentenza del Tar Sardegna, sezione I, n.605, che si colloca nel solco della giurisprudenza secondo la quale una ordinanza <em>extra ordinem</em> adottata in difetto dei relativi presupposti applicativi (con particolare riguardo al pericolo ed alla relativa imprevedibilità) non è viziata da carenza di potere – il che implicherebbe la giurisdizione del GO – ma da vizio del potere mal esercitato sotto il profilo dello sviamento, con conseguente giurisdizione del GA.</p> <p style="text-align: justify;"></p> <p style="text-align: justify;"><strong>2012</strong></p> <p style="text-align: justify;">Il 25 maggio esce la sentenza del CdS, sezione V, n.3077, secondo cui il potere di ordinanza contingibile e urgente presuppone necessariamente situazioni non tipizzate dalla legge di pericolo effettivo, la cui sussistenza deve essere suffragata da una istruttoria adeguata e da una congrua motivazione, in ragione delle quali si giustifica la deviazione dal principio di tipicità degli atti amministrativi e la possibilità di derogare alla disciplina vigente, stante la configurazione residuale, quasi di chiusura, di tale tipologia provvedimentale.</p> <p style="text-align: justify;">*Il 4 giugno esce la sentenza del Tar Sardegna, sezione II, n.557, che – nell’escludere per le ordinanze di necessità ed urgenza la comunicazione preventiva di avvio del procedimento – ribadisce allo stesso tempo che nella motivazione dell’atto vanno esplicitate le ragioni di urgenza che hanno impedito detta comunicazione preventiva, le quali non possono essere meramente asserite, ma devono piuttosto affiorare come obiettive, concrete ed attuali.</p> <p style="text-align: justify;">*Il 19 settembre esce la sentenza del CdS, V sezione, n.4968 che ribadisce che il presupposto per l’adozione di una ordinanza <em>extra ordinem</em> è l’effettiva sussistenza di una situazione di pericolo imminente quando l’ordinanza viene adottata, anche se il pericolo si è palesato in passato e la situazione emergenziale cui l’ordinanza intende far fronte è cronica: in sostanza, per il CdS quello che conta è che il pericolo ci sia, anche se è prevedibile per essere insorto già da tempo.</p> <p style="text-align: justify;"></p> <p style="text-align: justify;"><strong>2013</strong></p> <p style="text-align: justify;">L’11 dicembre esce la sentenza del CdS, sezione IV, n. 5973, che ribadisce come il potere del Sindaco di adottare ordinanze di necessità e urgenza <em>extra ordinem</em> sia giustificato solo laddove la PA non abbia provveduto con misure proprie e tipiche. Il Consiglio di Stato, facendo propria la tesi della Corte costituzionale, ribadisce peraltro la natura amministrativa, e non normativa, delle ordinanze di necessità ed urgenza, che possono derogare temporaneamente alla normativa primaria, ma non possono abrogarla né modificarla, e quand’anche dovessero assumersi quali atti di alta amministrazione, ciò non le sottrarrebbe al sindacato giurisdizionale del GA.</p> <p style="text-align: justify;"></p> <p style="text-align: justify;"><strong>2014</strong></p> <p style="text-align: justify;">Il 12 maggio esce la sentenza del Tar Lazio, II sezione, n.4898 che si occupa di ordinanza contingibile e urgente e di omissione di comunicazione di avvio del procedimento al destinatario: solo quando il caso concreto è connotato da una urgenza qualificata, che risulta dalla motivazione del provvedimento, è possibile omettere la comunicazione di avvio del procedimento.</p> <p style="text-align: justify;">Il 6 agosto esce la sentenza del CdS, sezione III, n.4184, che occupandosi dei poteri del Sindaco quale ufficiale di Governo (e dunque in veste di organo dello Stato) specifica che anche in tali casi egli opera quale elemento cardine del complesso organizzatorio comunale, onde per gli atti posti in essere nella suddetta qualità è comunque responsabile il Comune, e non lo Stato.</p> <p style="text-align: justify;"></p> <p style="text-align: justify;"><strong>2015</strong></p> <p style="text-align: justify;">Il 4 febbraio esce la sentenza del CdS, sezione V, n. 533, che ribadisce come il potere del Sindaco di adottare ordinanze di necessità e urgenza <em>extra ordinem</em> sia giustificato solo laddove la PA non abbia provveduto con misure proprie e tipiche.</p> <p style="text-align: justify;">*Il 7 aprile esce la sentenza del Tar Lazio, Latina, n.317 che ribadisce come una ordinanza <em>extra ordinem</em> adottata in difetto dei relativi presupposti applicativi (con particolare riguardo al pericolo ed alla relativa imprevedibilità) non possa dirsi viziata da carenza di potere – il che implicherebbe la giurisdizione del GO – ma da vizio del potere mal esercitato sotto il profilo dello sviamento, con conseguente giurisdizione del GA.</p> <p style="text-align: justify;">Il 26 maggio esce la sentenza della V sezione n. 2610 che si occupa della imposizione a mezzo ordinanza ad un privato gestore della esecuzione di un servizio a condizioni non remunerative: tale imposizione contrasta con l’esigenza di un giusto compenso e con il principio di proporzionalità, che impone – anche in situazioni eccezionali – la salvaguardia dell’interesse pubblico con il minor sacrificio di quello privato.</p> <p style="text-align: justify;">*Il 29 maggio esce la sentenza del CdS, sezione III, n. 2697, che ribadisce come il potere del Sindaco di adottare ordinanze di necessità e urgenza <em>extra ordinem</em> sia giustificato solo laddove la PA non abbia provveduto con misure proprie e tipiche.</p> <p style="text-align: justify;">*Il 01 giugno esce la sentenza del Tar Campania, sezione III, n.3011 secondo la quale, ancora una volta, una ordinanza <em>extra ordinem</em> adottata in difetto dei relativi presupposti applicativi (con particolare riguardo al pericolo ed alla relativa imprevedibilità) non può dirsi viziata da carenza di potere – il che implicherebbe la giurisdizione del GO – ma da vizio del potere mal esercitato sotto il profilo dello sviamento, con conseguente giurisdizione del GA.</p> <p style="text-align: justify;">Il 15 luglio esce la sentenza del Tar Veneto, sezione III, n. 801 che – in tema di accoglienza di stranieri e di misure sanitarie al fine di scongiurare il diffondersi di malattie – si occupa in particolare dell’istruttoria che deve precedere una ordinanza <em>extra ordinem</em>: secondo il Tar, il potere di ordinanza contingibile e urgente presuppone necessariamente situazioni non tipizzate dalla legge di pericolo effettivo, la cui sussistenza deve essere suffragata da una istruttoria adeguata e da una congrua motivazione, in ragione delle quali si giustifica la deviazione dal principio di tipicità degli atti amministrativi e la possibilità di derogare alla disciplina vigente, stante la configurazione residuale, quasi di chiusura, di tale tipologia provvedimentale (viene richiamata la sentenza del CdS, V, n. 3077/12). La costante giurisprudenza – prosegue il Tar - afferma che la contingibilità deve essere intesa come “<em>impossibilità di fronteggiare l’emergenza con i rimedi ordinari</em>, <em>in ragione dell’accidentalità, imprescindibilità ed eccezionalità della situazione verificatasi</em>” e l’urgenza come “<em>l’assoluta necessità di porre in essere un intervento non rinviabile</em>” (Cons. St., sez. IV, 21.11.1994, n. 926). Nel merito, per il Tar Veneto va allora riaffermato il principio secondo il quale il potere sindacale di cui agli articoli 50 e 54 del decreto legislativo numero 267 del 2000 trova il suo fondamento nell’esistenza di una emergenza sanitaria, la quale deve essere puntualmente dimostrata, anche in ordine alla limitazione territoriale tale da diversificare la posizione del cittadino residente nel comune, le cui peculiarità siano tali da giustificare l’adozione di misure straordinarie.</p> <p style="text-align: justify;"></p> <p style="text-align: justify;"><strong>2016</strong></p> <p style="text-align: justify;">Il 01 febbraio esce la sentenza del Tar Campania, sezione V, n.603 che ritiene che in caso di ordinanza contingibile e urgente adottata da un Sindaco – quale ufficiale di Governo – ai sensi degli articoli 50 e 54 del decreto legislativo n.267 del 2000, la situazione di urgenza e di accertata necessità esclude di dover comunicare preventivamente l’avvio del procedimento ai sensi dell’art.7 della legge della legge 241.90.</p> <p style="text-align: justify;">Il 9 dicembre esce il parere della I sezione del Consiglio di Stato n. 2581 onde una associazione non riconosciuta il cui statuto preveda espressamente tanto l’assistenza legale gratuita alle persone senza fissa dimora, quanto la promozione di iniziative volte ad affermare e promuovere i diritti fondamentali delle persone senza fissa dimora e svantaggiate è da ritenere legittimata ad impugnare una ordinanza contingibile ed urgente con la quale il Sindaco di un Comune ha fatto divieto nel territorio comunale di porre in essere forme di accattonaggio, con qualunque modalità, in ogni spazio pubblico o aperto al pubblico disponendo contestualmente l’applicazione di una sanzione amministrativa pecuniaria per i trasgressori. Per il Consiglio di Stato il potere di ordinanza di cui all’art. 54 del d.lgs. n. 267/2000 (T.U.E.LL.) può essere legittimamente esercitato dal Sindaco per la tutela dell’ordine pubblico e della sicurezza pubblica di cui anche al D.M.. del 5 agosto 2008 (concernente situazioni di degrado o isolamento, tutela del patrimonio pubblico e della relativa fruibilità, incuria ed occupazione abusiva di immobili, intralcio alla viabilità o alterazione del decoro urbano), ma si deve trattare pur sempre di situazioni di emergenza che, come tali, non possono essere rimediate mediante le procedure ordinarie.</p> <p style="text-align: justify;"></p> <p style="text-align: justify;"><strong>2017</strong></p> <p style="text-align: justify;">Il 16 maggio esce la sentenza del Tar Toscana, sezione I, n. 694 che, ribadendo la consolidata giurisprudenza circa gli elementi necessari per aversi legittime ordinanze contingibili e urgenti, dichiara l’illegittimità, per difetto dei presupposti, nonché per difetto di motivazione e di istruttoria, di un’ordinanza <em>ex </em>articoli 50 e 54 del <a href="http://www.lexitalia.it/n/1460">d.lgs. n. 267 del 2000</a>, peraltro priva di limiti temporali di efficacia, con la quale il Sindaco, al fine di tutelare il diritto alla salute e all’igiene pubblica, ha disposto il divieto assoluto di introdurre cani nelle aree destinate a giardini pubblici, atteso che in tal caso mancano i requisiti di necessità ed urgenza idonei a legittimare l’adozione di misure <em>extra ordinem</em>, difettando una situazione di effettiva eccezionalità ed imprevedibilità, tale da far temere emergenze igienico sanitarie o pericoli per la pubblica incolumità.</p> <p style="text-align: justify;">Il 12 giugno esce la sentenza della sezione II del Tar Campania n. 3141 in tema competenza ad adottare provvedimenti contingibili e urgenti, che riconosce il pertinente potere in capo al Sindaco e non al dirigente comunale, preposto invece all’ordinaria amministrazione: è dunque illegittima la determinazione di un dirigente comunale con la quale, in ragione degli inadempimenti posti in essere dalla ditta interessata, è stata disposta la risoluzione del contratto di appalto relativo al servizio di smaltimento rifiuti solidi urbani, nella parte cui dispone, contestualmente, nei confronti della medesima ditta, l’obbligo di garantire il regolare svolgimento del servizio fino alla sostituzione con nuovo gestore da individuare con gara pubblica. Quello stesso giorno esce la sentenza della V sezione del Consiglio di Stato n. 2847 che ribadisce i requisiti per l’adozione di una legittima ordinanza contingibile e urgente compendiantisi nella sussistenza di un pericolo irreparabile ed imminente per la pubblica incolumità, non altrimenti fronteggiabile con i mezzi ordinari apprestati dall’ordinamento, da un lato, e nella provvisorietà, temporaneità degli effetti e proporzionalità del pertinente provvedimento, dall’altro. Tali elementi sono per il Consiglio di Stato rinvenibili nei provvedimenti posti in essere per assicurare il sicuro svolgimento dell’Evento giubilare straordinario nella città di Roma, ad un tempo Capitale della Repubblica e centro della Cristianità, trattandosi di una situazione per l’appunto caratterizzata, nel suo complesso, da una straordinarietà tale da giustificare la relativa adozione.</p> <p style="text-align: justify;">Il 29 giugno esce la sentenza della sezione III del Tar Veneto n. 606 che - richiamando la necessità che dalla motivazione dell’atto emergano gli elementi qualificabili come “<em>emergenze sanitarie</em>” o “<em>gravi pericoli che minacciano l’incolumità pubblica o la sicurezza urbana</em>” e che gli effetti del provvedimento siano limitati nel tempo - dichiara illegittima per difetto dei presupposti una ordinanza contingibile ed urgente, ex artt. 50 e 54 del <a href="http://www.lexitalia.it/n/1460">d.lgs. n. 267 del 2000</a>, con la quale il Sindaco ha disposto il divieto di utilizzo di apparecchi automatici da gioco con vincite in tutti gli esercizi commerciali e in tutti i pubblici esercizi con sede nel territorio comunale ad esclusione di determinate fasce orarie.</p> <p style="text-align: justify;">Il 18 luglio esce la sentenza del Tar Lombardia, sezione IV, n. 1632 onde non sussiste l’obbligo di avviso di avvio del procedimento nel caso di emanazione di un’ordinanza contingibile e urgente, quando detta emanazione di un siffatto provvedimento non possa tollerare il previo contraddittorio con l’interessato, pena lo svuotamento di quella effettività e particolare rapidità cui la legge preordina l’istituto in questione, con conseguente compromissione di valori fondamentali quali quello della tutela della salute.</p> <p style="text-align: justify;">Il 4 luglio esce la sentenza della I sezione del Tar Lazio, Latina, n. 370 che riconosce l’illegittimità per incompetenza di una ordinanza sindacale impingente sulla materia della accoglienza agli immigrati irregolari, in quanto i provvedimenti in detta materia sono riservati alla esclusiva competenza del Ministero dell’Interno e delle Prefetture; inoltre, nell’esercitare il potere attributo dall’art. 54 del TUEL, il Sindaco – quale ufficiale del Governo – è organo dello Stato e, come tale, è gerarchicamente sottoposto al Prefetto per cui non può adottare provvedimenti che contrastano con quelli adottati da quest’ultimo.</p> <p style="text-align: justify;">Il 27 luglio esce la sentenza della sezione III del Tar Campania n.3981 onde, per la legittima adozione di un’ordinanza contingibile e urgente, è necessario l’espletamento di una seria, seppur rapida, istruttoria, dovendosi poi in motivazione dar conto della sussistenza di tutti i requisiti necessari per l’attivazione di tale potere.</p> <p style="text-align: justify;">Il 16 agosto esce la sentenza del TRGA di Trento n. 255 che, in tema di ordinanze ex artt. 50 e 54 d.lgs. 267/2000, ritiene sufficiente una motivazione espressa <em>per relationem</em>, ossia facendo riferimento ad atti del procedimento, non essendo neppure necessario che tali atti siano allegati al provvedimento, essendo sufficiente che essi possano essere acquisiti con i mezzi previsti dalla legge.</p> <p style="text-align: justify;">Il 21 agosto esce la sentenza della II sezione del Tar Campania, Salerno, n. 1304 che dichiara illegittima un’ordinanza adottata per conseguire risultati che, in contesti giudicati non eccezionali, debbono essere raggiunti attraverso gli strumenti ordinari dell’azione amministrativa.</p> <p style="text-align: justify;">Il 24 agosto esce la sentenza della II sezione del Tar Piemonte n. 1027 che, giudicando sulla legittimità di un’ordinanza contingibile e urgente, arriva a sindacare i presupposti del provvedimento impugnato per come espressi nell’atto rispetto a quanto risultante dall’istruttoria. In particolare, l’ordine di smontare una gru di cantiere al fine di garantire la sicurezza pubblica è illegittimo nel caso in cui la gru esista in loco da circa 10 anni, sia regolarmente manutenuta dall’impresa proprietaria e sia, pertanto, inidonea a determinare situazioni di pericolo per l’incolumità pubblica e/o per la sicurezza degli abitanti del quartiere: non sussiste infatti, nel caso di specie, alcun indizio concreto della pericolosità della gru per la sicurezza delle persone.</p> <p style="text-align: justify;">Il 13 settembre esce la sentenza della III sezione del Tar Puglia, Lecce, n. 1450 onde è illegittima una ordinanza con la quale il Sindaco ha ordinato di rimuovere, smaltire e recuperare i rifiuti abbandonati su un terreno di proprietà (presunta) di un privato, nonché di procedere alla bonifica del sito con ripristino dello stato dei luoghi, laddove essa sia stata adottata senza fornire, in concreto, alcuna dimostrazione dell’imputabilità soggettiva della condotta contestata al medesimo, e senza che i necessari propedeutici accertamenti sulla sussistenza dei profili di responsabilità dolosa o colposa della violazione dell’obbligo di abbandono e deposito incontrollato di rifiuti siano stati effettuati dai soggetti istituzionalmente preposti al controllo in contraddittorio con il privato.</p> <p style="text-align: justify;">Il 9 ottobre esce la sentenza della V sezione del Tar Campania n. 4699 che riconosce illegittima un’ordinanza in quanto da un lato esorbitante ed eccessiva - non essendo comprovata nel caso di specie la sussistenza di un pericolo grave ed imminente per la pubblica incolumità o per la sicurezza pubblica – e dall’altro anche sproporzionata in relazione al principio di realtà nel fronteggiare una vicenda non caratterizzata dalla temporaneità ed eccezionalità, con effetti durevoli nel tempo.</p> <p style="text-align: justify;">Il 6 novembre esce la sentenza della III sezione del Tar Veneto n. 982 che giudica legittima, in quanto adeguatamente motivata, un’ordinanza adottata dal Sindaco di un Comune, ai sensi dell’art.50, comma 7, del <a href="http://www.lexitalia.it/n/1460">D.lgs. n. 267 del 2000</a>, con la quale, al fine di tutelare la salute pubblica e il benessere socio-economico dei cittadini, nonché allo scopo di prevenire, contrastare e contenere il fenomeno del gioco d’azzardo patologico (GAP), è stato stabilito di rimodulare l’orario di funzionamento degli apparecchi e congegni per il gioco di cui all’art. 110 commi 6 e 7 del T.U.L.P.S. all’interno delle sale gioco, delle sale scommesse, degli esercizi pubblici e commerciali, dei circoli privati e di tutti i locali pubblici o aperti al pubblico, e, in particolare, di ridurre il medesimo orario al mattino dalle ore 10.00 alle ore 13.00 e nel pomeriggio dalle ore 17.00 alle ore 22.00 di tutti i giorni, piuttosto che – senza soluzione di continuità - dalle ore 10.00 alle ore 2.00.</p> <p style="text-align: justify;">Il 17 novembre esce la sentenza della sezione I del Tar Liguria n. 838 che, in tema di competenza ad adottare un’ordinanza contingibile e urgente, riconosce che la figura del Vice Sindaco, espressamente prevista dalla legge, è destinata, in via generale, alla sostituzione del Sindaco nei compiti di quest’ultimo, compresa quindi l’adozione delle ordinanze <em>de quibus</em>, senza necessità di specifica motivazione in ordine alle ragioni dell’assenza o impedimento del Sindaco.</p> <p style="text-align: justify;">Il 28 novembre esce la sentenza della I sezione del Tar Friuli Venezia Giulia n. 366 che riconosce il servizio di refezione scolastica come non rientrante tra quelli assoggettati al potere di precettazione di cui all’articolo 8 della legge n. 146/1990 in base ad un’ordinanza prefettizia.</p> <p style="text-align: justify;">Il 7 dicembre esce la sentenza della I sezione del Tar Basilicata n. 759 che annulla l’ordinanza con la quale un Sindaco, al fine di tutelare la collettività contro i pericoli e le turbative che minacciano l’ordine e la sicurezza pubblica, ha disposto, ai sensi dell’art. 140 del R.D. n. 635/1940 e dell’art. 69 del R.D. n. 773/1931, la chiusura per 15 giorni di un esercizio di somministrazione di alimenti e bevande motivata con esclusivo riferimento al fatto che la Polizia locale ha accertato lo svolgimento, durante le ore notturne, di attività di intrattenimento musicale senza la prescritta autorizzazione di cui all’art. 69 R.D. n. 773/1931. L’illegittimità dell’ordinanza per il Tar deriva dal fatto che le autorizzazioni di pubblica sicurezza di cui agli artt. 68 e 69 R.D. n. 773/1931 non si applicano agli intrattenimenti musicali che si svolgono all’interno di luoghi pubblici o aperti o esposti al pubblico, di tipo occasionale e/o che non comportano alcun lucro aggiuntivo, ma soltanto a quelli con il carattere dell’imprenditorialità, quando nel locale vengono installati gli impianti che si trovano nelle discoteche oppure quando viene chiesto agli avventori il pagamento di un biglietto di ingresso o viene aumentato il prezzo delle consumazioni.</p> <p style="text-align: justify;"></p> <p style="text-align: justify;"><strong>2018</strong></p> <p style="text-align: justify;">Il 27 gennaio esce la sentenza della V sezione del Tar Campania n. 600 che dichiara l’illegittimità per incompetenza di un’ordinanza con la quale un Comune ha ordinato al legale rappresentante di una società proprietaria di un’area di provvedere alla rimozione dei rifiuti presenti nella medesima area, nel caso in cui essa sia stata adottata da un dirigente, piuttosto che dal Sindaco, essendo, in materia di bonifica di siti inquinati, la potestà riservata espressamente al Sindaco dall’art. 192, comma 3, del <a href="http://www.lexitalia.it/n/1244">D.Lgs. n. 152 del 2006</a>, norma speciale sopravvenuta rispetto all’art. 107, comma 5, del <a href="http://www.lexitalia.it/n/1460">D.Lgs. n. 267/2000</a>, e che dunque prevale su quest’ultima.</p> <p style="text-align: justify;">Il 27 febbraio esce la sentenza della III sezione del Tar Lombardia n. 554 che riconosce legittima <strong>l’ordinanza con cui un Comune, essendo stato accertato in sede di ispezione da parte della locale ASL che nell’appartamento della ricorrente erano presenti 28 animali (segnatamente, 23 furetti e 5 gatti), ha ordinato di ridurre il numero complessivo degli animali presenti nell’abitazione entro un massimo di 10 esemplari entro 30 giorni dalla </strong><strong>notifica del provvedimento.</strong></p> <p style="text-align: justify;"><strong>Il 16 marzo esce la sentenza della III sezione del Tar Puglia n.359 alla cui stregua è i</strong>llegittima per difetto dei presupposti nonché per difetto di motivazione e di istruttoria una ordinanza contingibile ed urgente <em>ex</em> artt. 50 e 54 del <a href="http://www.lexitalia.it/n/1460">d.lgs. n. 267 del 2000</a> che sia priva di limiti temporali di efficacia con la quale il Sindaco, al fine di tutelare il diritto alla salute e all’igiene pubblica, ha disposto che l’accesso dei cani ad una Villa Comunale è consentito unicamente in presenza di personale appartenente alla polizia municipale, nel caso in cui difetti la prova della sussistenza di una situazione attuale tale da far temere emergenze igienico sanitarie o pericoli per la pubblica incolumità difettando in tal caso i requisiti di necessità ed urgenza idonei a legittimare l’adozione di misure <em>extra ordinem</em>, dal momento che non si configura una situazione di effettiva eccezionalità ed imprevedibilità tale da far temere emergenze igienico sanitarie o pericoli per la pubblica incolumità.</p> <p style="text-align: justify;">Il 28 marzo esce la sentenza della V sezione del Consiglio di Stato alla cui stregua va assunta legittima un’ordinanza <em>ex</em> art. 50, comma 7, <a href="http://www.lexitalia.it/n/1460">D.lgs. n. 267 del 2000</a> con la quale un Sindaco, con la finalità di contrastare più efficacemente il fenomeno della ludopatia ed al fine di tutelare la salute pubblica e il benessere socio-economico dei cittadini, nonché allo scopo di prevenire, contrastare e contenere il fenomeno del gioco d’azzardo patologico (GAP), oltre a regolamentare gli orari di esercizio delle sale giochi autorizzate <em>ex</em> art. 86 TULPS e del funzionamento degli apparecchi con vincita in denaro di cui all’art. 110, comma 6, del medesimo testo unico (prevedendo, in caso di violazione, sanzioni amministrative pecuniarie) ha disposto altresì in caso di particolare gravità e recidiva l’applicazione della sanzione accessoria della sospensione dell’attività per un periodo da uno a cinque giorni.</p> <p style="text-align: justify;">Il 16 aprile esce la sentenza delle Sezioni Unite della Cassazione n. 9338 secondo cui un’ordinanza contingibile e urgente non è idonea a far cessare l’interesse a definire un giudizio sulla legittimità di un permesso di costruire in quanto, da un lato, la diversità del titolo (quello di ufficiale del Governo) in base al quale il sindaco ha agito e, dall’altro, le caratteristiche di provvisorietà e temporaneità degli effetti connaturate al provvedimento non escludono la sussistenza di un interesse ad una decisione sul merito della domanda.</p> <p style="text-align: justify;">Il 4 maggio esce la sentenza della I sezione del TAR Sardegna n. 406 secondo cui E’ illegittima, per difetto dei presupposti e per difetto di motivazione, una ordinanza contingibile ed urgente, <em>ex</em> artt. 50 e 54, <a href="http://www.lexitalia.it/n/1460">d. lgs. n. 267 del 2000</a>, con la quale il Sindaco, ritenendo che, a seguito di una convenzione di lottizzazione, l’Ente locale sia divenuto proprietario delle aree interessate, ha disposto la immediata rimozione di ogni e qualsiasi sbarramento e/o recinzione che impedisce il libero transito sulle vie di accesso alle spiagge, anche al fine di garantire un più efficiente servizio di salvamento a mare, nel caso in cui il titolare del lido interessato abbia formalmente manifestato alla P.A. la propria disponibilità a consentire un più agevole accesso all’arenile, proprio al fine di garantire pienamente l’interesse pubblico alla sicurezza della balneazione e l’attivazione del servizio di salvamento a mare.</p> <p style="text-align: justify;">Il 4 maggio esce la sentenza della I sezione del TAR Sardegna n. 548 onde, per l’adozione di ordinanze contingibili ed urgenti, <em>ex</em> artt. 50 e 54, <a href="http://www.lexitalia.it/n/1460">d. lgs. n. 267 del 2000</a>, è necessario che il Sindaco dia conto delle ragioni fondanti tale atti tramite una motivazione che contenga puntuali richiami alle finalità poste dalle norme di cui all’art. 54.</p> <p style="text-align: justify;">Il 28 giugno esce la sentenza della V sezione del TAR Campania n. 4303 che ribadisce come, per l’adozione di ordinanze contingibili ed urgenti, <em>ex</em> artt. 50 e 54, <a href="http://www.lexitalia.it/n/1460">d. lgs. n. 267 del 2000</a>, sia necessario che il provvedimento <em>extra ordinem</em> contenga specifici riferimenti ad accertamenti istruttori circa: a) la effettiva sussistenza dell’urgenza di provvedere, intesa come assoluta necessità di porre in essere un intervento non rinviabile, a tutela della pubblica incolumità; b) la concreta sussistenza di un pericolo di un’emergenza sanitaria ovvero di igiene pubblica non diversamente fronteggiabile con il ricorso agli ordinari sistemi previsti dall’ordinamento.</p> <p style="text-align: justify;">*Il 26 luglio esce la sentenza della II sezione del TAR Piemonte n. 903 che ricorda come la possibilità di ricorrere allo strumento dell’ordinanza contingibile e urgente sia legata alla sussistenza di un pericolo concreto che imponga di provvedere in via d’urgenza, con strumenti <em>extra ordinem</em>, per fronteggiare emergenze sanitarie o porre rimedio a situazioni di natura eccezionale ed imprevedibile di pericolo attuale e imminente per l’incolumità pubblica e la sicurezza urbana, non fronteggiabili con i mezzi ordinari apprestati dall’ordinamento</p> <p style="text-align: justify;">Il 6 agosto esce la sentenza della V sezione del TAR Sicilia –Catania, n. 1671, che dichiara la nullità, per mancanza assoluta di attribuzione, di un’ordinanza contingibile ed urgente adottata, per ragioni asseritamente igienico-sanitarie, dal Sindaco ai sensi dell’art. 50, d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, nella qualità di rappresentate della Comunità Locale e non di Ufficiale di Governo.</p> <p style="text-align: justify;">Il 25 settembre esce la sentenza delle Sezioni Unite della Cassazione n. 22756 che, in tema di riparto di Giurisdizione, afferma come le spese sostenute per la cosiddetta “esecuzione in danno” – quando cioè il Comune, sulla scorta dei suoi poteri sostitutivi, proceda direttamente ad eseguire ordinanze sindacali contingibili e urgenti a protezione della incolumità e salute pubbliche – danno luogo ad una obbligazione di diritto privato, trovando quest’ultima esclusivo presupposto nell’inerzia dell’obbligato all’esecuzione di tali ordinanze e nell’esercizio del potere sostitutivo della pubblica amministrazione. In detti casi deve ritenersi che le controversie relative alla “ingiunzione fiscale” conseguente alla “esecuzione in danno” appartengono al giudice ordinario, atteso che in tali ipotesi non si pone in discussione il provvedimento amministrativo poiché si tratta soltanto di accertare il diritto dell’Amministrazione al rimborso delle spese da essa sostenute in forza di una fattispecie complessa costituita dalla esecutività del provvedimento, dall’inerzia dell’obbligato e dall’avvenuto esercizio del potere sostitutivo; il diritto dell’amministrazione al rimborso di tali spese ha pertanto ad oggetto una prestazione di natura patrimoniale ed è regolato dalle comuni norme sui diritti di credito.</p> <p style="text-align: justify;">Il 28 settembre viene varato il Decreto Legge n. 109, poi convertito in legge 16 novembre2018, n. 130, contenente “Disposizioni urgenti per la città di Genova, la sicurezza della rete nazionale delle infrastrutture e dei trasporti, gli eventi sismici del 2016 e 2017, il lavoro e le altre emergenze”. Di particolare interesse è l’art. 1 che, occupandosi dell’emergenza conseguente al crollo del viadotto Morandi di Genova, attribuisce al Commissario delegato la facoltà di operare in deroga ad ogni disposizione di legge extrapenale, fatto salvo il rispetto dei vincoli inderogabili derivanti dall’appartenenza all’UE. La dottrina non ha mancato di evidenziare subito la particolare ampiezza di tale autorizzazione derogatoria che pare essere una delle più ampie previste dall’ordinamento e ciò con riferimento ad un’emergenza di dimensioni comparativamente più contenute rispetto ad altri eventi drammatici accaduti anche non troppo tempo prima. Sembra dunque che tale previsione si ponga in contrasto con il principio di proporzionalità rispetto ai fini perseguiti.</p> <p style="text-align: justify;">Il 24 ottobre esce la sentenza della II sezione del TAR Puglia – Lecce n. 1534 che, dopo aver richiamato il consolidato orientamento secondo cui l’adozione di ordinanze <em>ex</em> artt. 50 e 54 T.U.E.L. deve essere sottoposto ad un sindacato molto stringente in ragione della portata derogatoria dello strumento in questione, afferma che il legittimo esercizio del potere sindacale di emanare ordinanze di necessità, finalizzate alla salvaguardia di rilevanti interessi pubblici legati all’igiene e alla sicurezza della collettività, è subordinato ai seguenti — rigorosi — presupposti: a) straordinarietà (intesa come difetto di atti tipici e nominati preordinati, anche in contesti di necessità, alla gestione degli interessi coinvolti); b) urgenza (intesa come impossibilità di differire, senza pericolo di compromissione di quegli interessi, l’azione amministrativa, con il ricorso alle tempistiche ordinarie); c) imprevedibilità delle situazioni di pericolo; d) contingibilità (che connota l’urgente necessità quale accidentale, provvisoria ed improvvisa). Il difetto dell’uno o dell’altro presupposto è idoneo a compromettere (anche in relazione alla normale distribuzione delle attribuzioni competenziali) il superiore principio di legalità dell’azione amministrativa, configurando un uso sviato di poteri per definizione <em>extra ordinem </em>e, come tali, assoggettati ad un rigoroso e stretto scrutinio di necessità.</p> <p style="text-align: justify;">Il 30 ottobre esce la sentenza della I sezione del TAR Veneto n. 1018 che giudica illegittima un’ordinanza contingibile ed urgente per mancata comunicazione dell’avvio del procedimento. Il TAR, pur riconoscendo che in generale simili ordinanze possono essere adottate senza il rispetto di tale adempimento, evidenzia che anche tale deroga deve essere scrutinata in modo quanto mai selettivo (in ragione della nota eccezionalità dello strumento in questione) ed evidenzia che, quindi, che il contraddittorio procedimentale, ben avrebbe potuto essere rispettato se fossero stati adottati opportuni accorgimenti (ad es. recintare l’area interessata, apporre cartelli e segnalazioni di pericolo, ecc.), così da scongiurare, in via preventiva, rischi per persone e cose.</p> <p style="text-align: justify;">Il 27 novembre esce la sentenza della I sezione del TAR Calabria n. 2017 che sottolinea la necessita che tutte le ordinanze contingibili e urgenti presentino un’efficacia temporale ben determinata e contenuta. Il contenimento dell’efficacia temporale costituisce uno dei presupposti indefettibili delle ordinanze contingibili e urgenti, in quanto solo in via temporanea può essere consentito l’uso di strumenti<em> extra ordinem</em>, che permettono la compressione di diritti ed interessi privati con mezzi diversi da quelli tipici indicati dalle legge, con conseguente deviazione dal principio di tipicità degli atti amministrativi e possibilità di deroga alla disciplina vigente, stante la configurazione residuale, quasi di chiusura, di tale tipologia provvedimentale.</p> <p style="text-align: justify;">Il 10 dicembre esce la sentenza della VI sezione del Consiglio di Stato n. 56448 che riconosce l’illegittimità di un’ordinanza contingibile e urgente nel caso in cui, nell’ambito di provvedimenti volti a fronteggiare una specifica emergenza, richieda la realizzazione di opere strutturali di notevole entità, tali da non potersi certo inserire in un quadro di “interventi tampone” tipici delle ordinanze <em>extra ordinem</em>.</p> <p style="text-align: justify;">In pari data esce la sentenza della I sezione del TAR Sicilia – Catania n. 2335 onde il potere contingibile ed urgente <em>ex</em> art. 50, T.U. sugli enti locali, attribuito al Sindaco quale Ufficiale di governo, è un potere <em>extra ordinem</em>, esercitabile solo per fronteggiare situazioni di carattere eccezionale ed impreviste, costituenti concreta minaccia per l’incolumità pubblica, per le quali non sia possibile utilizzare i normali mezzi apprestati dall’ordinamento e sulla base di preventivo accertamento, non presuntivo della situazione di emergenza; l’esercizio dei poteri <em>extra ordinem</em> deve avvenire nel rispetto del principio di proporzionalità e deve essere assistito da ampia motivazione e comunque l’ordine di indire una gara “ponte” con la deroga del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa non può rientrare tra tali poteri straordinari.</p> <p style="text-align: justify;"></p> <p style="text-align: justify;"><strong>2019</strong></p> <p style="text-align: justify;">Il 18 gennaio esce la sentenza della I sezione del TAR Lombardia – Brescia n. 52 che dichiara l’illegittimità, per difetto dei presupposti necessari, di una ordinanza contingibile ed urgente, adottata dal Sindaco <em>ex</em> artt. 50 e 54 del <a href="https://emea01.safelinks.protection.outlook.com/?url=http%3A%2F%2Fwww.lexitalia.it%2Fn%2F1460&data=02%7C01%7Cgiulio.bacosi%40avvocaturastato.it%7C1f1a0ba435f74050253d08d6810b69e8%7C5898f550e67344f9bff73fc0f3ed972e%7C0%7C0%7C636838283358247770&sdata=PRsApd4FBsPJ%2Ffcb4a1R5pDBG87R9tanqXyzu4yXD3M%3D&reserved=0">d.lgs. n. 267 del 2000</a> al fine di ridurre l’inquinamento acustico prodotto da un’azienda e allo scopo di tutelare la salute e il riposo delle persone, con la quale è stato disposto di adottare tutte le misure necessarie a limitare le emissioni rumorose relativamente a riguardo delle aree confinanti con le abitazioni, ove: a) sia motivata con esclusivo riferimento alla violazione dei limiti sonori imposti nel Piano di Zonizzazione, senza il preventivo accertamento sulla effettiva sussistenza di un grave pericolo per la salute pubblica; b) si tratti di una zona prevalentemente industriale, caratterizzata dalla rarefatta presenza in essa di insediamenti abitativi. In tal caso, infatti, la situazione di inquinamento acustico deve essere fronteggiata con l’utilizzo degli strumenti ordinari previsti dall’ordinamento, stante il difetto dei requisiti di non prevedibilità e/o non prevenibilità, suscettibili di legittimamente inalveare il potere nella fattispecie esercitato dall’Autorità sindacale.</p> <p style="text-align: justify;">Il 21 gennaio esce la sentenza della II sezione del TAR Veneto n. 59 secondo cui rientra nella giurisdizione del TSAP, Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche, e non in quella del G.A., una controversia avente ad oggetto l’impugnazione di una ordinanza contingibile ed urgente con la quale il Sindaco, al fine di tutelare la pubblica incolumità, ha ordinato ai proprietari e/o conduttori dei terreni contermini ad opera di canalizzazione idraulica di un torrente, di tagliare tutte le piante esistenti che possono creare pericolo, in previsione di eventi meteorologici intensi; infatti: a) la giurisdizione del T.S.A.P. è prevista dall’art. 143, R.D. n. 1775/1933, comma 1, lett. a), che si riferisce ai “<em>ricorsi per incompetenza, per eccesso di potere e per violazione di legge avverso i provvedimenti definitivi presi dall’amministrazione in materia di acque pubbliche</em>”; b) qualora il provvedimento della P.A. sia motivato in base alla dislocazione di manufatti od ostruzioni di qualsiasi genere e tipologia a distanza inferiore a quella minima dall’argine o dalla sponda “<em>rileva una situazione incidente in maniera diretta e immediata sulla regolamentazione delle acque pubbliche, con conseguente diretta interferenza sul regolare regime delle stesse</em>”, il che implica la giurisdizione del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche, atteso il carattere inderogabile della tutela all’uopo apprestata dall’ordinamento.</p> <p style="text-align: justify;"></p> <p style="text-align: justify;"></p> <p style="text-align: justify;"></p> <p style="text-align: justify;"><strong>Questioni intriganti</strong></p> <p style="text-align: justify;"></p> <p style="text-align: justify;"><strong>Quali sono le caratteristiche peculiari delle ordinanze di necessità e urgenza?</strong></p> <ol style="text-align: justify;"> <li>è incerto se possano essere considerate <strong>fonti</strong> del diritto amministrativo;</li> <li>il loro contenuto è <strong>atipico</strong>;</li> <li>la PA le adotta sulla base di <strong>specifiche previsioni legislative</strong>;</li> <li>fronteggiano <strong>situazioni eccezionali</strong>;</li> <li>possono <strong>derogare</strong> alla normativa primaria, ma non alla <strong>Costituzione</strong> e ai <strong>principi generali dell’ordinamento</strong>.</li> </ol> <p style="text-align: justify;"></p> <p style="text-align: justify;"><strong>Quale è la differenza tra gli atti necessitati e le ordinanze di necessità ed urgenza?</strong></p> <ol style="text-align: justify;"> <li>gli <strong>atti necessitati</strong> – tipico esempio dei quali è la <strong>requisizione</strong> o l’<strong>occupazione d’urgenza</strong> di un bene privato – si pongono pienamente nel solco della <strong>tipicità e nominatività</strong> degli atti amministrativi: la legge prevede questi provvedimenti e definisce <em>ex ante</em> le situazioni di <strong>pericolo</strong> in cui possono essere adottati dalla PA;</li> <li>le <strong>ordinanze di necessità ed urgenza</strong> si collocano invece <strong>al di fuori</strong> dell’ambito della <strong>tipicità e nominatività</strong> degli atti amministrativi: presentano un <strong>contenuto atipico</strong> in quanto attraverso esse la PA fronteggia <strong>situazioni eccezionali</strong>, dovendo <strong>di volta in volta</strong> <strong>dare specifico corpo</strong> al <strong>contenuto</strong> di questi atti con una <strong>imprescindibile elasticità di manovra</strong> che consente ad essi di essere <strong>adeguati</strong> alla situazione da fronteggiare.</li> </ol> <p style="text-align: justify;"></p> <p style="text-align: justify;"><strong>Quali sono le due posizioni in tema di omessa comunicazione di avvio del procedimento di ordinanza?</strong></p> <ol style="text-align: justify;"> <li>secondo una prima tesi, quando si tratta di salvaguardare <strong>beni pubblici</strong> quali la <strong>salute pubblica</strong> o l’<strong>integrità dell’ambiente</strong>, l’urgenza del provvedimento <em>extra ordinem</em> può assumersi <em>in re ipsa</em>, giustificando <strong>in via automatica</strong> l’omessa comunicazione di avvio del procedimento (tesi prevalente);</li> <li>secondo un’altra tesi, poiché <strong>l’art.13</strong> della legge 241.90 prevede <strong>ipotesi tassative</strong> che giustificano l’omessa comunicazione di avvio del procedimento amministrativo, i <strong>casi di particolare celerità</strong> previsti dall’art.7 della legge non possono essere tipizzati <em>a priori</em>, ma vanno identificati secondo la regola del <strong>caso per caso</strong>, verificando di volta in volta che l’urgenza sia <strong>reale, concreta ed oggettiva</strong> (tesi minoritaria).</li> </ol> <p style="text-align: justify;"></p> <p style="text-align: justify;"><strong>Quali sono le due posizioni in tema di presupposto di insorgenza del pericolo a fini di adozione dell’ordinanza?</strong></p> <ol style="text-align: justify;"> <li>secondo una prima tesi, <strong>è sufficiente che un pericolo vi sia</strong>, anche se <strong>cronico</strong> ed <strong>insorto da tempo</strong> (come tale, <strong>prevedibile</strong>), ed anche se <strong>imputabile</strong> alla stessa Amministrazione o a terzi (tesi maggioritaria);</li> <li>secondo una seconda tesi, a giustificare il potere di ordinanza <em>extra ordinem</em> può essere solo un pericolo <strong>scaturente da un evento nuovo ed imprevisto</strong>, <strong>non imputabile</strong> all’Amministrazione agente (tesi minoritaria).</li> </ol> <p style="text-align: justify;"></p> <p style="text-align: justify;"><strong>Quali sono le due posizioni in tema di ricadute dell’assenza di presupposti di adozione sul regime di validità dell’ordinanza?</strong></p> <ol style="text-align: justify;"> <li>secondo una prima tesi, l’ordinanza priva di presupposti sarebbe <strong>radicalmente nulla</strong> perché adottata in <strong>carenza di potere</strong>, con conseguente <strong>giurisdizione del GO</strong>, ferma la possibilità di ottenere il <strong>risarcimento del danno</strong> (tesi recessiva);</li> <li>secondo una seconda tesi, l’ordinanza priva di presupposti sarebbe <strong>meramente annullabile</strong> perché adottata <strong>in presenza di un potere</strong> che tuttavia è stato male esercitato (<strong>sviamento</strong>), con conseguente <strong>giurisdizione del GA</strong>, e sempre ferma la possibilità di ottenere il <strong>risarcimento del danno</strong> (tesi prevalente);</li> </ol> <p style="text-align: justify;"><strong>Quale è la natura giuridica delle ordinanze di necessità e urgenza, stante il relativo potere derogatorio della normativa primaria?</strong></p> <ol style="text-align: justify;"> <li>secondo una prima tesi, si tratta di <strong>atti normativi</strong> stante il <strong>carattere generale ed astratto</strong> che presentano ed il fatto che si rivolgono ad una <strong>generalità di consociati</strong>, unito proprio alla circostanza onde esse, seppure per un periodo breve e determinato, possono <strong>derogare</strong> alla legge, della quale hanno la “<strong><em>forza</em></strong>”, ma <strong>non il “<em>valore</em>”</strong>, come dimostra il fatto che non vengono addotte <strong>innanzi alla Corte costituzionale</strong>, ma sono <strong>sindacate dal GA</strong>;</li> <li>secondo altra tesi, si tratta di atti che <strong>non hanno potere innovativo dell’ordinamento</strong>, e dunque <strong>non sono atti normativi</strong>, potendo solo derogare per brevi periodi, e <strong>non anche abrograre o modificare</strong>, la normativa primaria: si tratta di <strong>atti amministrativi</strong> che <strong>non arrivano alla Corte costituzionale</strong>, ma vanno <strong>sottoposti al GA</strong>; è la tesi della Corte costituzionale;</li> <li>secondo una terza tesi, mediana, occorre procedere <strong>caso per caso</strong> alla verifica della natura giuridica della singola ordinanza, che talvolta può atteggiarsi a <strong>vero e proprio atto normativo</strong> dotato di generalità ed astrattezza, mentre in altre ipotesi l’effettiva consistenza del relativo contenuto ne palesa la <strong>natura amministrativa</strong> e non normativa, anche in ragione del <strong>carattere circoscritto del problema</strong> che essa intende fronteggiare e risolvere.</li> </ol> <p style="text-align: justify;"></p> <p style="text-align: justify;"></p> <p style="text-align: justify;"></p> <p style="text-align: justify;"></p>
