Consiglio di Stato, Sezione IV, sentenza 24 giugno 2024, n. 5563
PRINCIPIO DI DIRITTO
Come affermato da costante giurisprudenza la previsione di un piano attuativo per realizzare le relative previsioni esclude di per sé la configurabilità di un vincolo espropriativo, per tutte, C.d.S. sez. IV 15 dicembre 2010 n.8942 e 25 agosto 2003 n.4812. Inoltre com’è noto tutte le norme, sovranazionali, costituzionali e di legge ordinaria, che prevedono l’istituto dell’espropriazione lo ammettono a condizione che il sacrificio della proprietà privata che essa comporta avvenga per ragioni di interesse pubblico: così l’art. 1 del Primo protocollo addizionale alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo (CEDU), per cui “Nessuno può essere privato della sua proprietà salvo che per causa di pubblica utilità…”; l’art. 42 della Costituzione, per cui “La proprietà privata può essere … espropriata per motivi d’interesse generale”, nonché il d.P.R. 327/2001, a partire dall’art. 1, che parla di esproprio per realizzare “opere pubbliche o di pubblica utilità”
TESTO RILEVANTE DELLA DECISIONE
1.Le ricorrenti appellate sono comproprietarie, per successione per causa di morte al loro rispettivo padre e marito, certo […], di un terreno che si trova in Comune di […].Si controverte del vincolo asseritamente apposto, con gli atti di cui meglio in epigrafe, su una porzione di questo terreno.2. 3. […]
- […] il Comune ha adottato la variante n.32 al piano degli interventi, variante che comprende la ripianificazione di diverse aree, in particolare a seguito della scadenza di vincoli e della mancata attuazione di piani attuativi Con deliberazione del Consiglio 29 giugno 2021 n.35, il Comune ha quindi approvato la variante (doc. 1 in I grado ricorrenti appellati).[…] 4.6 Sulla base della variante approvata, il Consorzio ha presentato la richiesta 4 novembre 2021 (doc. 22 in I grado Comune) di variante al permesso di costruire 289/2018 già in suo possesso, appunto per realizzare il lato sinistro del tratto trasversale della “T”, e in concreto per allargare il sedime stradale a 10 metri, dagli attuali 7.50 metri, allo scopo di uniformarlo all’esistente
- Con la sentenza meglio indicata in epigrafe, il T.a.r. ha accolto il ricorso proposto dalle interessate contro questo esito, espresso dagli atti a loro volta indicati in epigrafe, e li ha annullati. In motivazione, ha ritenuto in sintesi che gli atti di approvazione della variante n.35 fossero illegittimi, e quindi fosse illegittimo per illegittimità derivata l’atto successivo di approvazione del progetto, in quanto avrebbero reiterato un vincolo preordinato all’esproprio anteriormente imposto, a dire del T.a.r. con i precedenti atti di pianificazione che avevano interessato l’area, senza dare ai soggetti interessati il necessario avviso di avvio del procedimento di imposizione e senza assolvere all’onere di motivazione rafforzata notoriamente previsto in questi casi. 6. Contro questa sentenza, il Comune ha proposto impugnazione, con appello che contiene tre motivi, così come segue.
6.1 Con il primo di essi, alle pp. 10-11 dell’atto, ripropone l’eccezione di inammissibilità del ricorso per difetto di interesse […]
6.2 Con il secondo motivo, alle pp. 11-21 dell’atto, deduce violazione degli artt. 8, 9, 11 e 17 del d.P.R. 8 giugno 2001 n.327 e dell’art. 21 octies della legge n. 7 agosto 1990 n. 241.
Con il terzo motivo, alle pp. 21-23 dell’atto, deduce travisamento del fatto da parte della sentenza impugnata, nella parte in cui ha affermato che la variante n.32 per cui è causa avrebbe “reiterato il vincolo preordinato all’esproprio sull’area di proprietà delle ricorrenti… già in passato gravata da vincoli espropriativi più volte rinnovati e decaduti”
- Le interessate hanno resistito, con memoria 20 febbraio 2024, in cui hanno chiesto che l’appello sia respinto; hanno poi riproposto i motivi del ricorso principale di I grado – a valere anche come censure di invalidità derivata della deliberazione 31/2022 (cfr. memoria citata p. 41 ottavo rigo dal basso) – e del ricorso per motivi aggiunti di I grado assorbiti nel grado medesimo. 7.1 Con il primo motivo riproposto, secondo del ricorso principale di I grado, alle pp. 18-21 dell’atto, deducono eccesso di potere per sviamento. Sostengono infatti che le motivazioni dell’intervento, quali si desumono dalle delibere di adozione e approvazione della variante n.32 e dalle osservazioni presentate e recepite (v. sopra §§ da 4.2 a 4.4), ovvero in sintesi estrema l’esistenza del permesso di costruire 289/2018 e il contenzioso in atto fra i proprietari, non integrerebbero le ragioni di interesse pubblico che consentono un’espropriazione. 7.2 Con il secondo motivo riproposto, terzo del ricorso principale di I grado, alle pp. 21-25 dell’atto, deducono ulteriore eccesso di potere per sviamento, e sostengono che in realtà l’opera, costituendo in sostanza esclusivamente una via di accesso al fondo dei controinteressati, servirebbe non all’interesse pubblico ma al mero interesse privato di costoro. 7.3 Con il terzo motivo riproposto, quarto del ricorso principale di I grado, alle pp. 25-28 dell’atto, deducono violazione dell’art. 11 del T.U. 6 giugno 2001 n.380, nel senso che l’esigenza di rendere attuabile il permesso di costruire 289/2018, valorizzata dal Comune nel motivare l’intervento, non sarebbe una delle ragioni per cui si può disporre un’espropriazione. 7.4 Con il quarto motivo riproposto, quinto del ricorso principale di I grado, alle pp. 28-30 dell’atto, deducono violazione dell’art. 34 della l.r. Veneto 11/2004, che consente di reiterare una sola volta i vincoli a carattere espropriativo. A loro avviso, come sarebbe dimostrato dagli estratti dei piani regolatori successivi al 1989, il vincolo in questione, che compare in tutte le versioni successive del piano stesso (doc. ti da 9 a 13 e 15-17 in I grado ricorrenti appellati), sarebbe stato reiterato più volte, per un periodo complessivo superiore ai cinque anni. 7.5 Con il quinto motivo riproposto, sesto del ricorso principale di I grado, alle pp. 30-32 dell’atto, deducono violazione dell’art. 39 del d.P.R. 327/2001, e sostengono che la reiterazione del vincolo, quand’anche fosse avvenuta in modo legittimo quanto alla durata, rimarrebbe illegittima per non essere stato previsto il relativo indennizzo previsto dalla norma. 7.6 Con il sesto motivo riproposto, secondo dei motivi aggiunti di I grado, alle pp. 33-35 dell’atto, deducono eccesso di potere per presunta contraddittorietà fra la comunicazione di avvio del procedimento 16 dicembre 2021 prot. n.51083 (doc. 25 in I grado Comune, cit.) e il provvedimento finale, deliberazione del Consiglio 20 maggio 2022 n.31 di cui in epigrafe (doc. 27 in I grado Comune, cit), dal momento che essa si riferirebbe ad una variante al permesso di costruire 289/2018 e il secondo all’esproprio per cui è causa, che è cosa diversa. 7.7 Con il settimo motivo riproposto, terzo dei motivi aggiunti di I grado, alle pp. 35-38 dell’atto, deducono violazione dell’art. 16 del d.P.R. 327/2001, in quanto la comunicazione di avvio non spiegherebbe che si intende procedere ad un esproprio. 7.8 Con l’ottavo motivo riproposto, quarto dei motivi aggiunti di I grado, alle pp. 38-40 dell’atto, hanno infine dedotto l’incompetenza del Consiglio comunale in favore di quella del dirigente 8. Con la memoria 30 aprile 2024, il Comune ha chiesto che i motivi riproposti siano respinti, evidenziando che l’intervento sarebbe ispirato non a “porre rimedio a giudicati sfavorevoli ai controinteressati” ovvero a “garantire l’attuabilità concreta di uno specifico titolo edilizio”, ma piuttosto a “dare attuazione a un comparto urbanistico, sulla base di una valutazione degli interessi pubblici e privati che è stata compiuta a monte dall’amministrazione in sede di pianificazione generale” (memoria, p. 7 § II-7) e quindi nessuno sviamento sarebbe configurabile.
- Con memoria 30 aprile e replica 3 maggio 2024 per le ricorrenti appellate e con replica 3 maggio 2024 per il Comune, le parti hanno infine ulteriormente insistito sulle rispettive tesi. 10. Alla pubblica udienza del giorno 16 maggio 2024, la Sezione ha trattenuto il ricorso in decisione. 11. L’appello è solo in parte fondato, per le ragioni di seguito esposte.
- Il primo motivo di appello, centrato sul presunto difetto di legittimazione delle ricorrenti, è infondato in fatto. 12.1 In proposito, è sufficiente osservare anzitutto che dal possibile accoglimento del ricorso le interessate ricavano, oggettivamente, un’utilità ben precisa, ovvero l’impossibilità di realizzare mediante un esproprio del loro terreno, o per lo meno un esproprio alle condizioni qui in discussione, l’opera per cui è causa, e ciò è evidentemente sufficiente a fondare l’interesse ad agire. […]
13È infondato anche il secondo motivo, centrato sulla presunta natura conformativa e non espropriativa del vincolo di cui si tratta, natura da cui discenderebbero la tardività del ricorso di I grado e comunque la non necessità della partecipazione ritenuta invece dovuta dal Giudice di I grado. 13.1 In termini generali, è vero quanto sostiene il Comune appellante. Sono infatti conformativi e non espropriativi i vincoli che prevedono “attrezzature e servizi realizzabili anche ad iniziativa privata o promiscua, in regime di economia di mercato”: così la costante giurisprudenza di questo Consiglio, per tutte sez.VI 24 gennaio 2023 n.759, da cui la citazione, e sez. IV 1 ottobre 2017 n.5059. 13.2 Secondo logica però, perché un’opera possa dirsi realizzabile a iniziativa anche privata deve trattarsi anzitutto di un’opera che il privato destinatario del vincolo potrebbe realizzare da sé solo, senza bisogno di utilizzare beni di terzi. Perché la stessa opera e si possa dire realizzabile in economia di mercato, deve poi trattarsi di un’opera che possa produrre una qualche utilità economica attraverso lo scambio con terzi, come nel tipico caso dei parcheggi a pagamento. 13.3 È allora evidente che questi requisiti non sussistono nel caso presente, in cui l’opera comporta l’utilizzo del terreno delle ricorrenti, e quindi di terzi rispetto a coloro i quali la devono realizzare e nulla ha di mercato, essendo un tratto di strada aperto al pubblico transito. A riprova, di espropriazione in senso proprio parla esplicitamente la relazione al progetto sopra citata (§ 4.6 e doc. 23 in I grado Comune, relazione tecnica). 13.4 La natura espropriativa del vincolo comporta allora, per conseguenza, che la comunicazione di avvio del procedimento fosse dovuta, così come ritenuto dal Giudice di I grado, e che il ricorso sia stato proposto tempestivamente, dato che la pubblicazione delle delibere di adozione e di approvazione della variante n.32 non era idonea a far decorrere il termine.[…] . 14. È invece fondato il terzo motivo di appello, secondo il quale il vincolo in questione, ancorché espropriativo, non sarebbe stato illegittimamente reiterato, non abbisognando della motivazione aggravata dovuta in questi casi.
- 15. L’accoglimento parziale dell’appello principale comporta ora che vadano esaminati i motivi riproposti […]
- In ordine logico, va esaminato per primo l’ottavo motivo riproposto, centrato sulla presunta incompetenza del Consiglio comunale. Per costante giurisprudenza, che come tale non richiede puntuali citazioni, il motivo attinente all’incompetenza, qualora accolto, preclude l’esame di ogni altro. Il motivo in questione però va respinto, dato che l’effetto ultimo dell’atto impugnato sarebbe stato quello di fare acquistare al Comune un diritto di tipo immobiliare, sulla strada aperta al pubblico transito realizzanda, e ciò fonda la competenza del Consiglio ai sensi dell’art. 42 comma 2 lettera l) del T.U. 18 agosto 2000 n.267. 17. I motivi riproposti dal primo al terzo sono all’evidenza connessi, perché riguardano tutti la motivazione dell’atto impugnato, da diversi punti di vista; come tali, vanno esaminati congiuntamente e sono tutti fondati. 17.1 Come è assolutamente noto, tutte le norme, sovranazionali, costituzionali e di legge ordinaria, che prevedono l’istituto dell’espropriazione lo ammettono a condizione che il sacrificio della proprietà privata che essa comporta avvenga per ragioni di interesse pubblico: così l’art. 1 del Primo protocollo addizionale alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo (CEDU), per cui “Nessuno può essere privato della sua proprietà salvo che per causa di pubblica utilità…”; l’art. 42 della Costituzione, per cui “La proprietà privata può essere … espropriata per motivi d’interesse generale”, nonché il d.P.R. 327/2001, a partire dall’art. 1, che parla di esproprio per realizzare “opere pubbliche o di pubblica utilità”. 17.2 Senza necessità di definire in via generale e astratta questo interesse pubblico, è allora evidente che deve trattarsi di un interesse oggettivamente esistente, non bastando a giustificare l’esproprio il dato formale per cui un’opera pubblica viene definita tale, e che questo interesse non sussiste quando l’opera sia realizzata nella sostanza a servizio esclusivo di un privato, integrandosi in questo caso un’evidente sviamento del relativo potere. 17.3 Nel caso di specie, è corretto quanto sostengono i ricorrenti appellati: in primo luogo, l’esistenza del permesso di costruire 289/2018 e il contenzioso in atto fra i proprietari effettivamente non integrano le ragioni di interesse pubblico per cui si può realizzare un’opera con il relativo esproprio, trattandosi con tutta evidenza di interessi privati, del titolare del permesso e dei vicinanti. Non si tratta poi, contrariamente a quanto vanno respinti anche il sesto ed il settimo dei motivi riproposti sostiene il Comune, di realizzare il comparto come inizialmente previsto, perché come accertato dalla sentenza 690/2019 più volte citata, l’area a quel comparto è esterna. In positivo, per altro verso, sulla base degli atti di causa l’opera che si vuole realizzare appare invece finalizzata al solo scopo di offrire una via di accesso più comoda ed agevole al fondo dei controinteressati, dato che non si comprende chi altro potrebbe utilizzare il tratto di strada che si vuol costruire, il più volte citato lato sinistro del tratto trasversale della “T”. Nell’atto impugnato sussiste quindi il denunciato vizio di eccesso di potere per sviamento, dato che la funzione pubblica appare strumentalizzata per un interesse soltanto privato. 18. Il quarto ed il quinto dei motivi riproposti vanno invece respinti per quanto si è detto sopra nell’accoglimento del terzo motivo di appello, ovvero perché nella fattispecie non vi è stata reiterazione del vincolo. 19. Infine, , in quanto, al di là della terminologia usata negli atti, era del tutto chiaro e comprensibile quale fosse l’intervento che si intendeva realizzare. 20. In conclusione, l’appello è in parte fondato, ma sono fondati anche i motivi dal primo al terzo riproposti dalle ricorrenti appellate e per l’effetto la sentenza di I grado è confermata con la diversa motivazione sin qui esposta; per queste ragioni vi è giusto motivo per compensare per intero fra le parti le spese del giudizio.
