Corte Costituzionale, sentenza 20 dicembre 2024 n. 211
PRINCIPIO DI DIRITTO
Va dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 378, della legge 30 dicembre 2020, n. 178 (Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2021 e bilancio pluriennale per il triennio 2021-2023).
TESTO RILEVANTE DELLE DECISIONE
- Con ordinanza […], il Tribunale di Ravenna ha sollevato, in riferimento agli artt. 3,24,41 e 117, primo comma, Cost., quest’ultimo in relazione sia all’art. 6 CEDU, sia all’art. 1 Prot. addiz. CEDU, questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 378, della legge n. 178 del 2020. Tale previsione dispone l’improcedibilità dell’esecuzione che «ha avuto inizio su istanza dell’istituto di credito», se non viene accertata la corrispondenza del contratto di mutuo ai criteri di cui all’art. 44 della legge n. 457 del 1978 e se l’ente creditore non risulta inserito nell’elenco delle banche convenzionate presso il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti;
1.1. Il giudice rimettente riferisce che pende, dinanzi a sé, una procedura esecutiva concernente terreni oggetto di una convenzione edilizia, stipulata ai sensi dell’art. 35 della n. 865 del 1971. Riporta, inoltre, che nella procedura, promossa da un creditore chirografario, è intervenuto anche un creditore fondiario;
1.2. Il presupposto interpretativo da cui muove il giudice a quo è che l’art. 1, comma 378, della legge n. 178 del 2020 determina l’improcedibilità in tutti i casi in cui il processo esecutivo, relativo a un’area oggetto di una convenzione per la realizzazione di immobili ERP, non veda la partecipazione del creditore fondiario, che risponda ai requisiti indicati allo stesso comma 378;
1.3. In punto di rilevanza, motiva l’applicabilità della norma censurata alla procedura e sostiene che, ove la norma non fosse giudicata costituzionalmente illegittima, egli dovrebbe dichiarare l’improcedibilità dell’esecuzione in danno di tutti i creditori procedenti, non essendovi prova che il diritto nella titolarità del creditore fondiario intervenuto tragga origine da un mutuo conforme a quanto prescritto dal citato comma 378;
1.4. Con riguardo alla non manifesta infondatezza, reputa irragionevole e contrario agli artt. 3, 24 e 117, primo comma, Cost., quest’ultimo in relazione all’art. 6 CEDU, che, nelle procedure aventi a oggetto immobili destinati all’edilizia convenzionata, l’improcedibilità colpisca tanto il creditore fondiario, che non risponda ai requisiti indicati dal comma 378, quanto i creditori non fondiari, se non partecipa alla procedura il creditore fondiario che soddisfi le richiamate condizioni;
1.5. Tale irragionevolezza si rifletterebbe «sul piano dei diritti genericamente economici e [sul]le legittime aspettative di recovery dei creditori (art. 41 Cost.; art. 117 Cost. in riferimento all’art. 1 Primo Protocollo Addizionale CEDU)»;
1.6. Infine, il rimettente denuncia l’irrimediabile oscurità della norma censurata, che – in linea con quanto deciso da questa Corte con la sentenza n. 110 del 2023 – determinerebbe, a suo parere, l’irragionevolezza della stessa;
- È intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri […] che ha sollevato plurime eccezioni di inammissibilità.
2.1. Ad avviso dell’Avvocatura generale dello Stato, la norma censurata non sarebbe applicabile quando la procedura esecutiva abbia a oggetto terreni inedificati, anziché «immobili realizzati». Unicamente a questi ultimi fa riferimento il precedente comma 376 dell’art. 1 della legge n. 178 del 2020 e la sua disciplina, secondo la difesa statale, dovrebbe condizionare l’ambito applicativo del comma 378. Pertanto, poiché dal contenuto dell’ordinanza di rimessione non emergerebbe l’esistenza di alcun edificio sui terreni staggiti, mancherebbe un presupposto applicativo dell’art. 1, comma 378, della citata legge alla fattispecie oggetto del giudizio a quo;
2.2. L’eccezione non è fondata;
2.3. La norma censurata (il comma 378) non riproduce il riferimento agli «immobili realizzati» contenuto nel precedente comma 376, sicché non è implausibile ritenere che il suo presupposto applicativo sia definito dall’espresso richiamo – nel citato comma – all’art. 44 della legge n. 457 del 1978. L’accertamento sulla rispondenza del contratto di mutuo ai requisiti ivi indicati non sembra necessariamente subordinato alla condizione che il finanziamento sia stato già utilizzato per la realizzazione dell’immobile;
2.4. Del resto, il rimettente argomenta nel senso che la finalità pubblica sottesa agli immobili oggetto di convenzioni edilizie, disciplinati dalla norma censurata, sia sussistente anche prima che sia realizzato l’edificio;
2.5. Il giudice a quo fornisce, dunque, una motivazione non implausibile, che supera il vaglio esterno al quale si ferma il giudizio svolto da questa Corte sulla sussistenza della rilevanza (ex plurimis, sentenze n. 70 del 2024, n. 193 del 2022, n. 258 e n. 61 del 2021);
2.6. Con una seconda eccezione di inammissibilità, sempre per difetto di rilevanza, l’Avvocatura generale dello Stato sostiene che la sanzione della improcedibilità disposta dal richiamato comma 378 si riferirebbe al solo caso in cui la procedura abbia inizio su istanza dell’istituto di credito presso il quale è stato acceso il mutuo fondiario. Di conseguenza, poiché nel caso in esame la procedura è stata avviata da un creditore chirografario, la norma non dovrebbe trovare applicazione;
2.7. Anche questa eccezione non è fondata;
2.8. Il rimettente dà atto dell’intervento nella procedura di un creditore fondiario e argomenta nel senso che il raggio applicativo della disposizione, nel riferirsi alla procedura che «ha avuto inizio su istanza dell’istituto di credito presso il quale è stato acceso il mutuo fondiario», debba ricomprendere anche l’ipotesi nella quale la medesima istanza sia fatta valere in sede di intervento sempre dal creditore fondiario;
2.9. Tale ricostruzione non è implausibile, ove si consideri che il diritto vivente ha valorizzato la posizione del creditore intervenuto nella procedura, ritenendola idonea a dare impulso e a portare a compimento la procedura stessa, in caso di caducazione del titolo fatto valere dal creditore procedente, sempre che il pignoramento fosse originariamente valido (Corte di cassazione, sezioni unite civili, sentenza 7 gennaio 2014, n. 61);
2.10. A ciò si aggiunga che il rimettente argomenta, in termini non implausibili, che la norma censurata consente di proseguire la procedura, avente a oggetto un immobile destinato all’edilizia convenzionata, solo se il giudice dell’esecuzione accerta che a essa partecipi il creditore fondiario, rispetto al quale deve verificare la rispondenza ai requisiti in essa stabiliti. In tutti gli altri casi, vi sarebbe l’improcedibilità;
2.11. Da ultimo, la difesa erariale rileva che «la convenzione edilizia riguardante i terreni staggiti, di durata ventennale, ha scadenza in data 18.5.2024 cosicché – al momento della pronuncia della Corte – difetterebbe il requisito della ricomprensione dei terreni in programmi di edilizia residenziale pubblica convenzionata e, quindi, il presupposto della declaratoria di improcedibilità». Eccepisce, pertanto, anche sotto questo profilo, l’inammissibilità per irrilevanza;
2.12. L’eccezione non è fondata;
2.13. Per costante giurisprudenza di questa Corte, «la rilevanza delle questioni sollevate dal giudice a quo deve, per regola generale, essere valutata con riferimento al momento in cui esse sono state sollevate» (sentenza n. 266 del 2022; nello stesso senso, sentenze n. 33 del 2022 e n. 127 del 2021). Poiché nella specie, al momento in cui è pervenuta l’ordinanza di rimessione (27 marzo 2024), la convenzione edilizia stipulata dalla debitrice con l’ente comunale non era ancora scaduta, è evidente, anche sotto tale profilo, la rilevanza delle questioni sollevate;
- Venendo al merito, questa Corte ritiene di esaminare in via prioritaria le censure concernenti l’irragionevole lesione del diritto di difesa e, dunque, la violazione degli artt. 3 e 24 Cost.;
3.1. Le questioni sono fondate;
4.La norma censurata si inquadra nel contesto di un recente intervento legislativo, che ha visto l’inserimento, in sede emendativa, dei commi da 376 a 379 dell’art. 1 della legge di bilancio n. 178 del 2020;
4.1. Presupposto comune a tali commi è il riferimento a procedure, esecutive e concorsuali, aventi a oggetto immobili destinati all’edilizia residenziale pubblica convenzionata;
4.2. In particolare, il comma 376 prevede che «[l]e procedure esecutive aventi a oggetto immobili realizzati in regime di edilizia residenziale pubblica convenzionata e agevolata che sono stati finanziati in tutto o in parte con risorse pubbliche sono nulle se il creditore procedente non ne ha dato previa formale comunicazione, tramite posta elettronica certificata, agli uffici competenti del comune dove sono ubicati gli immobili e all’ente erogatore del finanziamento territorialmente competente. La nullità è rilevabile d’ufficio, su iniziativa delle parti, degli organi vigilanti avvisati ovvero dell’inquilino detentore, prenotatario o socio della società soggetta alla procedura esecutiva»;
4.3. A esso si lega il successivo comma 377, finalizzato a regolare le procedure esecutive già iniziate alla data di entrata in vigore della legge. In tal caso, «il giudice dell’esecuzione procede alla sospensione del procedimento esecutivo nelle modalità di cui al comma 376 per consentire ai soggetti di cui al citato comma 376 di intervenire nella relativa procedura al fine di tutelare la finalità sociale degli immobili e sospendere la vendita degli stessi»;
4.4. Il comma 379 ha cura, poi, di precisare che tali oneri devono essere assolti anche nell’ambito delle procedure concorsuali aventi a oggetto i medesimi beni;
4.5. La richiamata disciplina esplicita (al comma 377) l’esigenza di «tutelare la finalità sociale degli immobili», pur se non chiarisce in che modo l’adempimento dell’onere di comunicazione debba perseguire tale finalità;
4.6. Gli interpreti hanno segnalato diversi percorsi ermeneutici;
4.7. Anzitutto, nell’onere di avviso si è individuato uno strumento idoneo a consentire al comune di far valere i vincoli che discendono dalla convenzione. Va sottolineato in proposito che, ferma restando la possibile attivazione delle procedure di affrancazione (sentenza n. 210 del 2021), l’aggiudicatario è tenuto, in ogni caso, a rispettare, negli atti dispositivi che dovesse compiere, dopo essersi aggiudicato il bene, i vincoli che la Corte di cassazione ha già qualificato come oneri reali (Sezioni unite civili, sentenza 16 settembre 2015, n. 18135, con riferimento al vincolo del prezzo massimo relativamente agli immobili in regime di edilizia agevolata ex art. 35 della legge n. 865 del 1971, nonché sezioni unite civili, sentenza 6 luglio 2022, n. 21348, che ha esteso tali principi di diritto alle convenzioni previste dagli artt. 7 e 8 della legge 28 gennaio 1977, n. 10, recante «Norme per la edificabilità dei suoli», confluiti, senza significative modifiche, negli artt. 17 e 18 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, recante «Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia»);
4.8. Secondo una diversa prospettazione, l’onere di comunicazione dovrebbe, invece, agevolare la possibilità per il comune, reso edotto della procedura, di far valere vicende correlate alla convenzione;
4.9. Va evidenziato, al riguardo, che, «[i]n tutti i casi in cui si verifichi la decadenza dalla concessione e la conseguente estinzione del diritto di superficie di cui all’ottavo comma, lettera f) dell’articolo 35, ovvero la risoluzione dell’atto di cessione in proprietà di cui al tredicesimo comma, lettera d) dell’articolo medesimo, l’ente che ha concesso il diritto di superficie o che ha ceduto la proprietà subentrerà nei rapporti obbligatori derivanti da mutui ipotecari concessi dagli istituti di credito per il finanziamento delle costruzioni sulle aree comprese nei piani approvati a norma della presente legge, con l’obbligo di soddisfare sino all’estinzione le ragioni di credito dei detti istituti» (art. 37, secondo comma, della legge n. 865 del 1971);
4.10. Se, dunque, i commi 376 e 377 sono finalizzati a tutelare l’esigenza abitativa, la ratio sottesa al censurato comma 378 è apparsa, viceversa, incerta;
4.11 La disposizione prevede che, «[s]e la procedura ha avuto inizio su istanza dell’istituto di credito presso il quale è stato acceso il mutuo fondiario, il giudice verifica d’ufficio la rispondenza del contratto di mutuo stipulato ai criteri di cui all’articolo 44 della legge 5 agosto 1978, n. 457, e l’inserimento dell’ente creditore nell’elenco delle banche convenzionate presso il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti. La mancanza di uno solo dei due requisiti citati determina l’immediata improcedibilità della procedura esecutiva ovvero della procedura concorsuale avviata»,
4.12. Inoltre, ai sensi del comma 379, la disciplina di cui al comma 378 trova applicazione anche alle procedure concorsuali;
4.13. Il richiamato testo ha indotto gli interpreti a ravvisare possibili differenti rationes: la difesa del creditore, ove egli perda il diritto di ipoteca in conseguenza dell’estinzione del diritto di superficie; la sanzione del creditore fondiario, che abbia concesso il mutuo senza rispettare i requisiti previsti dal legislatore; la tutela della garanzia dello Stato, di cui usufruisce il creditore fondiario. In relazione a tali funzioni è stato variamente inteso il raggio applicativo della norma;
- Questa Corte, nell’accingersi a individuare il presupposto interpretativo sul quale si fondano le censure del rimettente, non può esimersi dal rilevare il negativo impatto che produce, su una applicazione del diritto coerente con il principio di eguaglianza, una formulazione della disposizione foriera di una tale varietà di ricostruzioni, come quelle suscitate dal comma 378, in merito alla sua stessa ratio e al suo ambito di applicazione. Resta fermo che, in caso di norma «irrimediabilmente oscura», si potrebbe ravvisare una contrarietà al principio di ragionevolezza (sentenza n. 110 del 2023);
5.1.Anzitutto, il giudice a quo respinge la ricostruzione orientata alla tutela del finanziatore, che parrebbe trovare un riscontro nel dossier del servizio studi della Camera dei deputati del 28 dicembre 2020 (relativo all’A.S. 2054: «Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2021 e bilancio pluriennale per il triennio 2021-2023», XVIII Legislatura). Tale documentazione e l’interpretazione, che a essa si riporta, assegnano alla norma il fine di tutelare gli istituti di credito che hanno finanziato la realizzazione degli immobili ERP, ma che si vedono privati del diritto di ipoteca, per decorrenza del termine di durata della concessione del diritto di superficie (art. 2816, primo comma, del codice civile);
5.2. Simile ricostruzione, oltremodo restrittiva, è da escludere sia per la evidente distanza dal dato testuale della disposizione, sia per la mancanza di una correlazione fra l’improcedibilità e l’esigenza di tutelare il creditore che perde il diritto di ipoteca, dal momento che questi può far valere la garanzia dello Stato;
5.3. L’art. 44 della legge n. 457 del 1978, infatti, non solo stabilisce, al secondo comma, secondo periodo, che, «quando non possa essere operante l’iscrizione ipotecaria», la garanzia dello Stato «sarà primaria», ma fa anche rinvio all’art. 3, ultimo comma, della legge 8 agosto 1977, n. 513 […];
5.4. L’art. 3, in particolare, ha integralmente sostituito l’art. 15 della legge 27 maggio 1975, n. 166 (Norme per interventi straordinari di emergenza per l’attività edilizia), il cui ultimo comma prevede che «[l]a garanzia dello Stato diviene immediatamente operante per l’intero credito dell’ente mutuante nell’ipotesi che venga meno la garanzia ipotecaria o per vizi del procedimento di espropriazione o per effetto di decadenza per qualsiasi titolo dalla concessione in superficie o dalla cessione in proprietà dell’area ai sensi dell’articolo 35 della legge 22 ottobre 1971, n. 865»;
5.5. Esclusa la percorribilità della richiamata ipotesi ricostruttiva, il giudice rimettente offre un’ampia lettura del comma 378 capace di abbracciare le altre due funzioni ipotizzate dagli interpreti;
5.6. Dal testo della disposizione desume, infatti, che la procedura, avente a oggetto immobili destinati all’edilizia convenzionata, possa proseguire solo se a essa partecipi il creditore fondiario e sempre che, nei suoi confronti, il giudice dell’esecuzione accerti le condizioni previste dal comma 378;
5.7. Pertanto, la norma comporterebbe l’improcedibilità sia nel caso in cui alla procedura partecipi il creditore fondiario, che non risponda alle condizioni indicate dal comma 378, sia nell’ipotesi in cui alla procedura partecipino solo altri creditori, ma non quello fondiario che può far valere la garanzia dello Stato;
5.8. In tal modo, la norma, anzitutto, sanzionerebbe il creditore fondiario, che abbia concesso il mutuo, senza rispettare i requisiti previsti dall’art. 44 della legge n. 457 del 1978, e senza essere iscritto nell’elenco delle banche cui fa riferimento la norma censurata. Inoltre, l’improcedibilità impedirebbe la vendita coattiva dell’immobile destinato all’edilizia convenzionata, ove alla procedura non partecipi il creditore che, in quel contesto, può far valere la garanzia dello Stato. La norma, dunque, dovrebbe evitare che la garanzia dello Stato sia fatta valere, in via primaria, al di fuori della procedura che ha a oggetto l’immobile destinato all’edilizia convenzionata;
- Tanto premesso, l’art. 1, comma 378, della legge n. 178 del 2020, pur ricostruito in modo da abbracciare le altre finalità ipotizzate in relazione al testo della disposizione, risulta nondimeno tale da comprimere in maniera irragionevole e sproporzionata il diritto di difesa, di cui all’art. 24 Cost.;
6.1. In primo luogo, sfugge la ratio della improcedibilità correlata al mancato inserimento della banca in un elenco tenuto presso il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, che oltretutto non risulta essere stato istituito e che non trova riscontro in quanto stabilito nell’art. 44 della legge n. 457 del 1978;
6.2. Il Governo, nel rispondere a un’interpellanza parlamentare sulla disponibilità dell’elenco previsto dal comma 378, ha affermato che «ai fini della concessione di mutui beneficianti della garanzia dello Stato non è stata mai prevista alcuna forma di convenzionamento tra il Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti e gli istituti di credito» […];
6.3. Del resto, l’art. 44, terzo comma, secondo periodo, della legge n. 457 del 1978 prevede che gli istituti mutuanti debbano trasmettere «periodicamente al Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica un elenco contenente l’indicazione degli elementi essenziali relativi ai mutui edilizi a tasso d’interesse ordinario o agevolato, fruenti della garanzia statale, secondo modalità stabilite con decreto del Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica», senza che sia menzionato il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti o il suo omologo dell’epoca;
6.4. In secondo luogo, risulta tanto irragionevole, quanto sproporzionata l’improcedibilità comminata in ragione della mancata rispondenza del contratto di mutuo ai criteri di cui all’art. 44 della legge n. 457 del 1978;
6.5. Tale disposizione stabilisce, ai primi due commi, quanto segue: «[i] mutui non fruenti di contributi statali e concernenti la realizzazione dei programmi costruttivi localizzati su aree concesse in diritto di superficie o trasferite in proprietà, comprese nell’ambito dei piani di zona di cui alla legge 18 aprile 1962, n. 167, ovvero individuate ai sensi dell’articolo 51 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, e successive modifiche ed integrazioni, saranno concessi, anche in deroga a disposizioni legislative e statutarie, dagli enti mutuanti anche quando le aree assegnate dai comuni ai sensi dell’articolo 35 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, e successive modificazioni, non siano di proprietà dei comuni stessi, sempre che sia stata stipulata la convenzione di cui al richiamato articolo 35, sia stato ottenuto il decreto di occupazione di urgenza e siano state iniziate le procedure di espropriazione;
6.6. I mutui concessi per finanziare i programmi costruttivi di cui al comma precedente su aree già acquisite o in corso di acquisizione, comprese le parti di programma eventualmente destinate ad uso diverso da quello di abitazioni, usufruiscono della garanzia dello Stato, per il rimborso integrale del capitale, degli interessi e degli oneri accessori alle condizioni e nei modi previsti dall’articolo 10-ter del decreto-legge 13 agosto 1975, n. 376, convertito, con modificazioni, dalla legge 16 ottobre 1975, n. 492, dall’articolo 3, ultimo comma, della legge 8 agosto 1977, n. 513, ed in genere prevista per gli interventi fruenti di contributo statale. Tale garanzia sarà primaria quando non possa essere operante l’iscrizione ipotecaria»;
6.7. Ebbene, là dove il censurato comma 378 fa riferimento al creditore fondiario, che dunque ha il diritto di ipoteca sull’immobile destinato all’edilizia convenzionata, ciò presuppone che i vari requisiti previsti dal citato art. 44 si siano comunque verificati, potendo il mutuante essere titolare del diritto di ipoteca sul richiamato bene, solo se la convenzione è stata stipulata e ha attribuito al debitore mutuatario il diritto di superficie o di proprietà, su cui l’ipoteca grava. Ciò chiarito, la sanzione della improcedibilità per il creditore fondiario che non abbia rispettato i requisiti al momento della stipula del mutuo risulta irragionevole e sproporzionata, tanto ove si ipotizzi che, in tal caso, il creditore non usufruisca della garanzia dello Stato, quanto ove si escluda simile concomitante effetto;
6.8. Nella prima ipotesi, il creditore fondiario, già privato della garanzia dello Stato, si vedrebbe inibita anche la possibilità di accedere alla tutela esecutiva, a differenza di qualunque altro creditore. Un tale sproporzionato esito contrasta con la stessa ratio sottesa all’art. 44 della legge n. 457 del 1978 che, a seguito delle modifiche introdotte dalla legge 29 luglio 1980, n. 385 […], ha inteso, viceversa, favorire – come si desume dai lavori preparatori – l’apporto dei costruttori e dei finanziatori privati all’edilizia residenziale pubblica, onde «soddisfare una domanda di case a basso costo cui la sola produzione, comunque compresa nell’area pubblica, non può interamente far fronte» […];
6.9. Nel secondo caso e, dunque, ipotizzando che il mancato rispetto dei requisiti di cui all’art. 44 della legge n. 457 del 1978 al momento della stipula del mutuo non incida sulla garanzia dello Stato, l’improcedibilità resterebbe comunque irragionevole, poiché determinerebbe solo l’effetto di indurre il creditore fondiario a far valere la garanzia dello Stato al di fuori della procedura, anziché nell’ambito della stessa, ove la garanzia opera in via sussidiaria;
6.10. L’irragionevolezza, chiaramente, si acuisce se si accede alla ricostruzione del rimettente secondo cui l’improcedibilità andrebbe a colpire (anche) gli altri creditori che partecipano alla procedura. Essi, infatti, verrebbero sanzionati per un fatto altrui e, ove il creditore fondiario mantenesse la garanzia dello Stato, risulterebbero i soli a essere pregiudicati;
6.11. L’irragionevolezza e la sproporzione della improcedibilità si confermano, poi, anche ritenendo – come assume in maniera non implausibile il rimettente – che la procedura, relativa a immobili destinati all’edilizia convenzionata, non possa proseguire, se non vi partecipi il creditore fondiario che risponda alle condizioni indicate dal comma 378;
6.12. Simile lettura – […] – attribuisce alla norma anche l’intento di tutelare la garanzia dello Stato, in quanto nessuno potrebbe agire in via esecutiva sul bene, se alla procedura non partecipa il creditore ipotecario che può far valere tale garanzia;
6.13. Questo dovrebbe evitare che si possa far valere, al di fuori della procedura esecutiva avente a oggetto l’immobile destinato all’edilizia convenzionata, la garanzia dello Stato in via primaria, quando oramai non sarebbe più possibile trasferire l’immobile agli Istituti Autonomi Case Popolari (IACP) e rimborsare lo Stato dell’onere che ha sostenuto (art. 15, secondo comma, della legge n. 166 del 1975, come sostituito);
6.14. Sennonché, il ricorso a tale meccanismo, che equivale a una impignorabilità relativa del bene, è inadeguato e sproporzionato rispetto all’obiettivo di ottenere la partecipazione del creditore fondiario, che può far valere la garanzia dello Stato, alla procedura concernente beni destinati all’edilizia convenzionata;
6.15. Il creditore fondiario, infatti, in quanto titolare del diritto di ipoteca, deve essere sempre avvisato dell’espropriazione del bene ipotecato, ai sensi dell’art. 498 del codice di procedura civile. Pertanto, se non vuole subire l’effetto purgativo, e dunque la cancellazione dell’ipoteca, conseguente alla vendita forzata ai sensi dell’art. 586 cod. proc. civ., senza veder tutelato il proprio diritto, sarà indotto a intervenire nella procedura e, dunque, a far valere in quel contesto la garanzia dello Stato;
6.16. Peraltro, qualora rimanesse inerte, è da dubitare che possa poi far valere la garanzia dello Stato in via primaria, lamentando la perdita del diritto di ipoteca in conseguenza di una vendita forzata disposta all’esito di una procedura, alla quale ha scelto di non partecipare;
6.17. La garanzia dello Stato opera, infatti, in via primaria per l’intero credito dell’ente mutuante, nei casi in cui «venga meno la garanzia ipotecaria o per vizi del procedimento di espropriazione o per effetto di decadenza per qualsiasi titolo dalla concessione in superficie o dalla cessione in proprietà dell’area ai sensi dell’articolo 35 della legge 22 ottobre 1971, n. 865» (art. 15, ultimo comma, della legge n. 166 del 1975, come sostituito), o ancora, ai sensi dell’art. 44 della legge n. 457 del 1978, quando «non possa» essere operante l’iscrizione ipotecaria. A nessuna di tali ipotesi sembra riconducibile l’inerzia dello stesso creditore fondiario nel partecipare a una procedura di cui lo stesso deve essere sempre avvisato;
6.18. Viceversa, il ricorso alla improcedibilità per conseguire la partecipazione al processo esecutivo del creditore che usufruisce della garanzia dello Stato è uno strumento inadeguato, che consente irragionevolmente al creditore fondiario di poter arbitrariamente sospendere la tutela esecutiva di tutti gli altri creditori. Al contempo, il debitore mutuatario potrebbe non pagare gli altri creditori e limitarsi a pagare le sole rate del mutuo fondiario, assicurandosi una temporanea impignorabilità del bene;
6.19. In sostanza, con una disciplina come quella censurata, oltretutto riferita ai soli mutui convenzionati non agevolati (ex art. 44 della legge n. 457 del 1978) – a dispetto della circostanza che anche quelli agevolati godono della garanzia dello Stato –, il legislatore finisce per legittimare, in nome di quella garanzia, la mera inerzia del creditore fondiario. Per converso, proprio in quanto quest’ultimo gode del diritto di ipoteca e della garanzia dello Stato ed è nelle condizioni di poter partecipare alla procedura, dovendo essere necessariamente avvisato del suo avvio, ha l’onere di attivarsi ed è su di lui, e non sugli altri creditori, né sullo Stato, che devono gravare le conseguenze della sua eventuale inerzia;
6.20. Da ultimo, il meccanismo delineato dalla norma censurata, equivalente a una impignorabilità temporanea e relativa, non è in linea con quanto si evince dagli stessi commi 376 e 377 (oltre che dalla precedente disciplina in materia). Tali disposizioni, infatti, hanno confermato che gli immobili destinati all’edilizia convenzionata (e agevolata) non sono sottratti alle procedure esecutive, fermo restando che vari strumenti, dagli oneri reali che si impongono all’assegnatario, al necessario avviso del comune e dell’ente finanziatore in merito alla pendenza della procedura, presidiano la finalità abitativa;
- Per le ragioni esposte, l’art. 1, comma 378, della legge n. 178 del 2020 lede in maniera irragionevole e sproporzionata il diritto di difesa di cui all’art. 24 Cost.;
7.1. Tale diritto, per costante giurisprudenza di questa Corte, «comprende anche la fase dell’esecuzione forzata, in quanto necessaria a rendere effettiva l’attuazione del provvedimento giudiziale» (ex plurimis, sentenze n. 160 del 2024, n. 159 del 2023 e n. 228 del 2022; nello stesso senso, sentenze n. 140 del 2022 e n. 128 del 2021),
7.2. Sono, invece, assorbite le censure concernenti gli artt. 41 e 117, primo comma, Cost., quest’ultimo in relazione agli artt. 6 CEDU e 1 Prot. addiz. CEDU.
7.3. È parimenti assorbita la questione sollevata in riferimento all’art. 3 Cost., sotto il profilo della radicale oscurità della norma censurata;
- L’art. 1, comma 378, della legge n. 178 del 2020 va, dunque, dichiarato costituzionalmente illegittimo.
