*Urbanistica ed edilizia – Strumenti urbanistici generali, verde pubblico, parcheggi pubblici, vincoli conformativi e denegato obbligo della PA di ritipizzare l’area

Consiglio di Stato, Sez. IV,  sentenza 25 marzo 2025 n. 2478  

            PRINCIPIO DI DIRITTO   

La destinazione di un’area a “verde pubblico” implica – diversamente da quanto potrebbe accadere nell’ipotesi di destinazione “a verde privato” – che essa debba essere espropriata per realizzare le strutture pubbliche che la rendano puntualmente conforme alla zonizzazione prevista (id est: alla funzione pubblicistica impressale); tale natura espropriativa è tuttavia limitata solo a quella tipologia di vincoli di destinazione le cui prescrizioni possono essere attuate  soltanto dalla pubblica amministrazione e non anche quando l’attuazione è rimessa all’iniziativa del privato, configurandosi in quest’ultimo caso un vincolo di natura confermativa.            

            TESTO RILEVANTE DELLE DECISIONE

1. Il presente giudizio ha ad oggetto la domanda di annullamento della determina dirigenziale prot. 8831 del 22 febbraio 2010, con la quale il comune di Ardea ha denegato la richiesta, avanzata dalla società Bottoni Edilizia s.r.l. (ricorrente/appellante), di riattribuzione della destinazione urbanistica ad un terreno (mq 10.700, catastalmente individuato al foglio 53, part. 369) rimastone privo a seguito della asserita decadenza del vincolo espropriativo a suo tempo impresso dal tuttora vigente p.r.g.
2. Con la determina dirigenziale prot. 8831 del 22 febbraio 2010, il Comune denegava la riqualificazione sulla base della motivazione che segue: “Il Verde Pubblico, è un vincolo non soggetto a decadenza di zona di cui al piano scaduto, “ma costituisce espressione della potestà conformativa dell’amministrazione comunale nell’ambito della sua attività di pianificazione […].
3. Con ricorso proposto innanzi al T.a.r. per il Lazio, sede di Roma (nrg 3680/2010), la società Bottoni impugnava il provvedimento di diniego.
4. Il T.a.r., con la sentenza 18 maggio 2002, n. 6291, respingeva il ricorso, affermando la natura conformativa del vincolo in questione.
5. Ha appellato la società Bottoni Edilizia s.r.l..
6. L’appello è infondato.
7. Parte appellante muove dall’erronea convinzione che il vincolo imposto dalle n.t.a. del p.r.g. comunale in Zona F) – Sottozona F2 abbia natura espropriativa. Invero tale vincolo, ad una attenta lettura della norma pianificatoria (art. 26), risulta, per il suo peculiare contenuto sostanziale e finalistico, una diversa connotazione che induce a qualificarlo piuttosto come di natura conformativa.
8. Per un corretto approccio ermeneutico, giova premettere che, nell’ambito delle previsioni urbanistiche, si deve distinguere tra “prescrizioni di zona” (cd. zonizzazione) e “prescrizioni di localizzazione” (cd. localizzazione di opere pubbliche). Le “prescrizioni di zona” consistono nello stabilire i possibili usi del territorio in base alla funzione principale assegnata dal piano a una certa parte dell’ambito spaziale cui si riferisce; le “prescrizioni di localizzazione” sono finalizzate ad indicare in modo puntuale gli spazi destinati alla realizzazione delle opere pubbliche: si tratta dei cd. vincoli preordinati all’espropriazione in quanto, su quell’area, il proprietario non può svolgere alcuna attività in attesa della realizzazione dell’intervento programmato per non frustrarne la previsione.
9. La distinzione si basa essenzialmente sulla natura dei beni coinvolti: i) in presenza di un’attività di conformazione di intere categorie di beni, il vincolo è meramente conformativo senza obbligo di corrispondere alcuna indennità ai proprietari trattandosi di un vincolo compatibile con la funzione sociale della proprietà di cui all’art. 42 Cost.; ii) in presenza di una attività di conformazione che incide su un singolo bene, privando il proprietario della possibilità di utilizzo dello stesso, il vincolo può ritenersi sostanzialmente espropriativo, con obbligo di corrispondere un’indennità al proprietario commisurata al danno subito (cfr. Corte cost. n. 179 del 1999).
10. Sulla questione relativa alla qualificazione delle aree destinate a verde di quartiere (id est, verde pubblico) sussiste un contrasto di giurisprudenza.
11. Un primo orientamento – condiviso dalla sezione in ragione della peculiarità del caso di specie – ritiene che si tratti di vincolo conformativo (cfr Cons. Stato, sez. IV, 27 marzo 2023, n. 3118). In particolare, si sostiene che «la destinazione a verde pubblico (ma anche quella a “verde di quartiere”, “parco urbano”, “parco pubblico”, “verde urbano”, “verde attrezzato”, “attrezzature ricreative” o “attrezzature sportive”) impressa dal piano regolatore generale (o da uno strumento di pianificazione equivalente) risultano effettuate in virtù di criteri generali e astratti, e non già in funzione della localizzazione di opere pubbliche specifiche su beni per esse individuati» (cfr. Cons. Stato, sez. II, 28 febbraio 2022 n. 1367; sez. II, 21 gennaio 2020, n. 476; sez. VI, 30 gennaio 2020 , n. 783; Cons. Stato, sez. IV, 1 luglio 2015, n. 3256; sez. IV, 6 ottobre 2014, n. 4976; sez. IV, 29 novembre 2012, n. 6094; sez. IV, 19 gennaio 2012, n. 244).
12. Un secondo orientamento ritiene, invece, che si tratti di un vincolo espropriativo, rilevando che «la destinazione di un’area a “verde pubblico” implica – diversamente da quanto potrebbe accadere nell’ipotesi di destinazione “a verde privato” – che essa debba (…) essere espropriata per realizzare le strutture pubbliche che la rendano puntualmente conforme alla zonizzazione prevista (id est: alla funzione pubblicistica impressale)». Sicché, delle due l’una: «- o alla predetta zonizzazione imprimente destinazione a “verde pubblico” segue, coerentemente, l’avvio (…) del correlativo procedimento di espropriazione; – ovvero, in assenza di ciò, la reiterazione del “vincolo di destinazione” in costanza di ulteriore inerzia in ordine agli atti consequenziali, si configura come patologica cristallizzazione di un vincolo di inedificabilità assoluta (solo virtualmente e dunque surrettiziamente preordinato all’espropriazione), che tende a connotarsi come illegittima espropriazione di fatto» (Cons. giust. amm. sic., 28 marzo 2022, n. 383). Tale ultimo orientamento sembra, invero, limitare l’affermazione della natura espropriativa del vincolo soltanto alla tipologia di vincoli di destinazione le cui prescrizioni possono essere attuate soltanto dalla pubblica amministrazione e non anche quanto l’attuazione è rimessa all’iniziativa del privato.
13. Nella fattispecie in esame, occorre appurare se viene in rilievo la previsione di destinazione a verde pubblico ad attuazione esclusivamente della “mano pubblica” oppure la previsione di destinazione a verde pubblico ad attuazione (anche) privata, nel primo caso dovendosi qualificare il vincolo come espropriativo, nel secondo come conformativo.
14. Il Collegio ritiene che le previsioni contenute nell’art. 26, punto 6 e seguenti delle n.t.a. di p.r.g. non consentano di qualificare il vincolo nei sensi indicati dalla parte appellante, ovvero come vincolo espropriativo.
15. Una lettura coordinata e sistematica dei punti 1 e 2 con il punto 6 dell’art. 26 induce piuttosto a ritenere che l’iniziativa volta all’attuazione, in parte qua, delle previsioni del piano regolatore, potendo scontare l’attuazione diretta (comma 2), ovvero l’iniziativa privata sia pure secondo modalità e criteri stabiliti dalla norma (id est, progettazione, approvazione consiliare), consente anche al privato l’utilizzazione delle aree, ancorché mediante (la conformazione di) “costruzioni necessarie per ospitare particolari attività che rivestano i caratteri di pubblica iniziativa” o anche in alternativa “di pubblico interesse”, ovvero funzionalmente collegate a finalità vagliate dall’amministrazione in ordine alla loro coerenza con le destinazioni urbanistiche previste dal p.r.g. per la zona de qua. La rilevanza pubblica dell’interesse non implica, infatti, che le aree debbano essere necessariamente espropriate, bensì impone soltanto al privato un vincolo funzionale (conformato dalla norma quanto a modalità, criteri e finalità) di utilizzazione/sfruttamento delle aree che non arrechi pregiudizio all’interesse della collettività.
16. Deve, pertanto, confermarsi – all’esito della interpretazione che il collegio ha fornito dell’art. 26 delle n.t.a – la natura conformativa del vincolo “F2-Verde di quartiere”.
17. In conclusione, per quanto si qui esposto, l’appello è infondato e deve essere, pertanto, respinto.